擴闊稅基的政治經濟學

keywords: 財政預算

(本文載於監察全球化聯陣, 《超越「小政府、大市場」──批判新自由主義香港社運文集》，文星文化教育協會出版，2006年。﹞

近年有關本港公共財政的輿論，一個甚囂塵上的議題便是「擴闊稅基」。財政司司長唐英年在最新發表的財政預算案中，便表示政府會於稍後時間發表諮詢文件，徵 詢公眾對開徵「商品及服務稅」的意見；但同一時間卻又建議把遺產稅取消，每年減少達15億元的收入。我們應該如何理解這個好像自相矛盾的做法？為何會出現 「擴闊稅基」這個議題？究竟「擴闊稅基」的目的是什麼？稅基被擴闊﹝特別是開徵「商品及服務稅」﹞後，對香港社會的民生有什麼影響？


財政赤字的原因

在香港，認為本港的稅基過「窄」、需要「擴闊稅基」的說法並不是甚麼新鮮的事。殖民地時代後期的財政司翟克誠(1986-1991)便在任內多次提出開徵 某種形式的消費稅﹝後稱為批發稅﹞以擴闊間接稅稅基，但因遭到各界的反對而擱置。香港雖以簡單的稅制和低稅率見稱，但若長期以此支付促進社會發展必須的龐 大資源，也實在匪夷所思。不過自1993/1994年起，政府竟然差不多每年都有大幅度的稅項寬減措施，原因是當時單靠賣地收入累積的財政儲備及其投資利 息已能負擔大部政府支出。當時雖未「發現」所謂結構性赤字的問題，但因經常收入減少﹝政府會計上不把賣地這項經常性活動的收入當作經常收入﹞，在 1995/96年開始財政司麥高樂便索性抽起要求經營帳盈餘不少於非經常開支的一半的預算準則。1998/99時當時的財政司司長曾蔭權在亞洲金融危機的 陰影下仍預計政府收入將大幅增長，更調低薪俸稅的最高邊際稅率、遺產稅、利得稅、股票交易印花稅等，使政府每年收入減少數以百億元。

上述種種稅項寬減措施及以賣地收益作為香港政府的重要收入來源的政策，使在泡沫經濟崩潰前，港府的非稅項收入佔稅收高達80%﹝1997/98數字，經合 組織國家的比例只佔16%﹞──當然這也反映以地產帶動經濟的港式發展模式。一旦經濟衰退、賣地收益大減﹝後來港府為托市更一度停止賣地﹞，香港這種高地 價低稅率政策便自然導至香港政府的經營帳和綜合帳均出現財政赤字的問題。賣地收入大幅回升使2004/05年度的財赤大大收窄，便正好說明此點。


提高稅收的策略

雖然政府不是今天才提出擴闊稅基的問題，但無可疑問，近年廣為本地和國際資本代言機構關注的「結構性赤字」問題顯得來勢洶洶，加添了擴闊稅基的合理性和急 切性。可是，單單經營帳出現所謂「結構性的赤字」問題，並不構成「擴闊稅基」的充份理由。根據外國的經驗，要提高稅收以融通財政赤字，最少可以包括下列幾 項做法：

一是把直接稅制改為以總入息評稅的稅制。香港一直採用分級稅制 ﹝薪俸稅、利得稅、物業稅及遺產稅，而個人入息評稅嚴格來說不算是一種稅項，而是一種減輕納稅人負擔的申報方式選擇﹞，沒有以總入息評稅的觀念，無法向其 他各種收入徵稅，影響許多投資決定，製造大量的避稅機會，造成稅務上的不公平。若採用總入息評稅，稅制將不會對納稅人的入息有差別對待，可減少避稅和擴闊 稅網，在不提高稅率下亦能增加稅收。很多發達國家都要求納稅人將所有入息來源作綜合申報，例如在英國，納稅人申報個人入息時要同時申報以下來源的收入：就 業、存款利息、股息、合伙業務、租金、信託基金、資產增值、離岸利益、其他儲蓄和投資計劃的收入等。

二是開徵新稅項。除了政府、專業團體和國際財經機構經常提及的銷售稅外，還包括例如利息稅、股息稅、資產增值稅，對納稅人在世界各地的收入徵稅等。在貧富 不均的社會裡，財產的分佈可能比入息的分佈更遠為不平等，而且富裕人士的入息頗大部份來自資產增值。不像很多經合組織成員國，香港不向資產的增值徵稅，股 息和利息亦免稅﹝利息稅於1989年起全面廢除﹞，因此最有利於資本的累積，卻易加劇貧富差距──包括跨代的貧富差距。而就算兩人的總收入相同，但本地打 工者較有資產及有其他收入來源者要多付稅款，因此橫向的稅收公平原則亦未能達到。

三是提高現有稅項的徵稅能力，包括提高各項直接稅和間接稅的稅率、加強對職業附帶福利徵稅、削減各類免稅額和扣減額等。例如勞工團體多年以來便一直要求香 港政府引入累進利得稅制。現時薪俸稅最高邊際稅率為 20%﹝標準稅率16%﹞，公司利得稅為17.5%; 與普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率比較﹝2001年時平均分別達43.6%和32.9%﹞仍有一段距離。除了增加利得稅稅率 外，另一個做法是增加現時薪俸稅制的累進性，例如包括減慢稅階遞增的速率、取消標準稅率及提高最高一或兩級的邊際稅率﹝最近訪港的莫理斯爵士 [Sir James A. Mirrlees， 1996年諾貝爾經濟學獎得主]亦認為香港政府應提高高收入人士的薪俸稅率，反對開徵銷售稅，見《明報》2004年11月10日﹞。實施這些做法後不但能 增加對大財團和高收入人士的徵稅，更可使過去替前者承擔大量稅款的小商戶及中低層人士獲得稅務減免的機會，使稅制更符合以支付能力為根據的繳稅原則。但香 港的專業團體卻一直只主張調低薪俸稅的免稅額，以使更多月入低於中位數的打工者進入稅網，使稅務負擔下移，難道是因為不敢惹怒他們的最大客戶？


擴闊稅基的目的

七十年代的財政司夏鼎基確立了本港稅制的目標，最重要是產生足夠的稅收，跟著是中性及簡單的稅制，至於稅制的公平性則相對來說不重要，更只會在例外時才會 考慮讓稅制達至財政穩定以外的經濟或社會目標。香港政府一直依循這一保守的稅務政策。1997年前雖三次檢討稅務條例，但歷次有關的檢討委員會的檢討範圍 僅限於稅務行政、法律和技術的層面上，職權規定不能討論財政政策的問題，只能在維持低稅的前提下提出增加稅收的建議。2001年由財政司司長指示成立的 「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」發表的諮詢文件，題目更索性把「擴闊稅基」與「改革稅制」混為一談。

可是，根據前段的分析，改革稅制顯然不等同擴闊稅基，而擴闊稅基也不是只有「開徵『商品及服務稅』」單一個途徑。把擴闊稅基等同為改革稅制，一個顯然的結 果是把稅項歸著的政治敏感課題，排除於整個稅制檢討的範圍內。說到底在現時的分級制的限制下，改良利得稅和薪俸稅的累進程度，雖然能產生大量稅款﹝也最觸 碰既得利益﹞，但沒有增加可供徵稅的活動或人頭數量，也就不算擴闊稅基。議程即然被約化為「首要為政府提供可觀的和穩定的收入」，「商品及服務稅」等一般 消費稅稅項便好像脫穎而出，起碼它重重包圍升斗小民，不像資產增值稅、遺產稅等財產稅項能﹝為有能力聘請顧問協助避稅的富裕階層﹞提供避稅機會﹝雖然不見 得英美日等國際金融中心要因此取消這些稅項﹞。不過，財政政策究竟關顧誰人的利益，恐怕經已呼之欲出。

然而，在公共財政的課題內，稅收的問題受到關注，不單是因為稅收是政府收入的最大來源。稅收不但影響資源配置，稅項最終的歸著更關乎社會各階層稅務負擔的 分佈，對所得分配有著重大的影響。因此，不能簡單地以為凡能使更多較低收入人士墮入稅網就是「平衡」、就是好的做法，這本來是個非常顯淺的道理，香港的主 流媒體竟然把官方的說法照單全收，實在使人非常失望。

把稅制檢討的議程範圍局限在如何擴闊稅基的問題上，便無須檢視整個徵稅哲學、原則及有關的財政政策，當然更無須檢討公共財政﹝包括稅制﹞在有嚴重經濟結構 失衡、貧富懸殊和環境污染的香港內所應有的角色。本港社會發展的政治禁區，又再次被扭曲的價值討論層層籠罩起來。


開徵商品及服務稅的社會後果

香港的貧富懸殊在這十多年間急劇惡化，較許多所謂第三世界國家還要嚴重，而稅制卻無法發揮較大的所得分配作用：直接稅採用標準稅率，對高收入人士和大企業 來說只是一種比例稅，而間接稅多年以來也一直佔總稅收近四成。由於低收入者較高收入者交出更多的收入份額去支付像商品及服務稅這些一般消費稅項﹝即所謂累 退性的問題﹞，開徵這些稅項將使本來不公平的稅制變得更為不公平，勢將造成稅務負擔向低下階層市民的巨大轉移。

雖云在不少國家裡，近年消費稅項佔稅收的比例上升，但經合組織成員國的入息稅的稅率和累進程度一直遠高於香港，需要透過增加間接稅去彌補各項往往最有利於 富裕階層的減稅或豁免措施，故此2001年「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」的報告書指外國「越來越倚重消費稅」的現象，也應該從這個社會脈絡去理解。 事實上在加拿大、英國、澳洲等國家，近年增加採用增值稅(Value-added Tax)的做法，在民間也引起極大的爭論，因其最終結果是導致低下階層不成比例地承擔了公共服務的成本，資源向富裕階層再分配。香港政府如果在引入商品及 服務稅前無法先向社會清楚交待整個稅制的公平性，便難以說服小市民這不是一項劫貧濟富的措施。


小結

財政預算的制定，理應提供一個機會，開放地讓社會人士討論社會發展的適當水平、社會優次的建立和公共資源的有效運用，以至與此息息相關的稅務政策的哲學、 原則及策略，但香港政府在強調減少預算赤字時經常滑坡為開支面的壓縮，在論及收入面時又只重視差額的填補及財政的穩定，不談基本的稅制目標和稅務公平。既 然政府謂取消遺產稅的其中一個理由竟然可以是富裕階層的避稅活動，我們有理由擔憂，這種由上而下的所謂稅制「檢討」、「改革」，將可繼續容讓體制中最大的 得益者積累最大的資本，而一般基層市民的福利恐怕將會再次遭到犧牲。






答讀者問

問：實施累進利得稅後，大公司會否分拆成小公司避稅？

答：有實行累進利得稅的國家因應本國的累進稅架構，設計稅務法例去阻嚇這些避稅策略，例如英國的《所得及公司稅務法》訂明一間公司若有一間或以上的相聯公 司﹝相聯公司是指一間公司控制另一間公司，或同是受到控制的公司﹞，計算稅款時每間公司獲得的邊際稅項寬減(marginal tax relief) 會顯著減少。

「新」預算指引，新黑暗時代

keywords: 財政預算

(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-26。(編輯打標題為: 「化解財赤 不要再喊「狼來了」) )

早 前不斷傳出新任財政司司長會修正過往政府沿用的「積極不干預政策」，採取新穎的政策規劃，在經濟低迷和失業嚴重的情況下，推動香港的社會經濟穩步發展。可 惜，從下年度財政預算案反映的財政策略所見，政府不但沒有放棄自殖民地時期承襲過來的、重視財政穩定、不重視社經發展的理財哲學，還為以後幾年大幅度緊縮 財政的黑暗時代揭幕，對社會經濟和民生恐怕將做成極度不良的影響。.

《基本法》規定特區財政應量入為出、 開支與本地產值相適應及實行低稅政策等，已透過財政憲法的形式限制公共預算改善所得分配和穩定經濟波動。前財政政司司長曾蔭權在1998/99更提出財政 儲備新準則，把財儲適度水平與政府開支及M1貨幣供應額掛勾，為公共財政的功能增添多一重關卡。梁錦松雖然放寬財政儲備準則，由過往18月減至12個月政 府開支，但為了趕及在2006/07年達致帳目收支平衡，卻同時收緊了對《基本法》的詮釋，增加財政預算指引，包括為政府開支設立兩個現 金上限(cash limit)，其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致，其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支佔本地產值不可超過20%。﹝有關公營部門上限的問題請參考筆者2月19日發表的文章﹞

現金上限 多重關卡

現 時相關的財政指引是控制政府開支的實質增長，使其與經濟的實質增長一致。這項由前財政司彭勵治於1986/97 預算案提出的中期預測準則，雖經常被民間團體批評容許政府開支的增幅過少，不足以刺激經濟及改善民生，但其好處是較能維持政府實質撥款和服務的穩定，毋須 像1980年代初經濟不景氣時緊縮財政，增加經濟衰退的深度。

梁錦松明顯採納較早前「檢討公共財政專責小組」報告﹝下稱「檢討報告」﹞的觀點，認為政府開支與整體經濟的價格變動差距，是導致結構性赤字的重要因素，因此同時控制以實質和現金價格計算的政府開支增長。這或許是解決結構性赤字的一個方法，但所設立的現金上限是否現實卻是另一回事。尤其是倘若估計出來的經濟趨勢增長假設偏低，又硬性規定政府名義開支不得超逾本地產值的名義增長，則意味著政府有可能需要為彌補內外部通漲而削減政府和資助機構員工的薪酬或減少公共服務的實際供應量﹝有關結構赤字的原因，請參考筆者2月21日發表的文章﹞。

根 據下年度財政預算，由2003/04至2006/07年度的政府開支增長，以現金價格計算，每年平均只能為1%即約24億元。若與原來計劃﹝「檢討報告」 估計﹞比較，這等於在公務員及資助機構人員薪酬削減4.75%以外，每年開支平均額外削減272億元，這筆巨款足以擴展教育、個人及家庭服務、基礎建設及 環境項目合共兩成規模。

24億元的名義撥款，扣除因老年貧窮和失業惡化而增加的綜援開支後更所餘無幾﹝2002/03的社會保障撥款便較2001/02修訂預算增加17億元﹞。這只會加劇各政策項目互相爭奪資源的趨勢。若扣除0.4%本地產值平減物價指數和+0.8%政府開支平減物價指數﹝「檢討報告」採用的預測參數﹞，實質增長更可能演變為負二十點子，即政府需要削減既有服務。

當 然政府亦稱透過新一輪的資源增值和削減公務員薪酬等措施，在削減編制下竟然能維持政府實質開支為年均1.5%。姑勿論這是否可行，就算如此仍然低於同期 的經濟實質增長達50%，並將創下了自八十年代中期以來政府各基本工程項目和社會服務增長的最低紀錄。財政資源如此不足，恐怕將無法支援社會經濟發展的需 要及舒緩各種社會問題。

最 調刺的是，預算案談及若能促進「本土經濟」發展，可以創造更多就業機會，但卻沒有就如何加強佔本地產值六成的私人消費的作用多加著墨，反而在普羅收入下 降、有效需求不振時連基層公務員的薪酬也要削減，有可能觸發新一輪的企業減薪浪潮﹝已有僱主團體代表承認私人機構會跟隨港府的薪酬調整幅度，見蘋果日報3 月7日﹞，進一步打擊私人購買力以至本土經濟的發展。

理財策略 不切實際

除 了為在將來大幅縮減政府開支埋下伏線外，新財政預算案雖然在部份稅收和收費項目有所寬減，但同時暗示政府在日後將採取其他收入措施以填補為達致收支平衡的 差額約每年97億元。除了出售政府資產外，這些措施包括削減薪俸稅個人免稅額、調高差餉徵收率、研究足球博彩稅及商品服務稅等，這些項目的爭議性甚大，其 中如調高差餉徵收率和徵收商品及服務稅的結果是增大間接稅佔稅收的比重，雖然有利於穩定政府的財政來源，但由於間接稅的累退本質，不但不像直接稅般利於穩 定穩定經濟波動，更會加劇貧富懸殊。最可惜的是，政府在強調限制預算赤字時經常滑坡為開支面的控制，就算論及收入面時亦只重視差額的填補，不談基本的稅制公平﹝對稅基檢討報告的批評，這參考筆者去年發表的文章﹞。

或許，政府可以因應社會經濟發展的實際需要規劃每年部門開支的實質增長，並以較寬鬆及務實的公營部門上限規範當年的名義開支；減 少浪費和資源錯配﹝例如減緩或減少基建的規模─每年承擔額高達300億─如是否應削減部份對經濟發展無大貢獻、甚至可能帶來大量噪音及空氣污染物的高速幹 道項目？﹞；壓抑公營部門和資助機構高層管理人員的巨額薪酬和職業福利﹝目前政府及資助機構首長級及高級人員薪津估計佔整體薪津高達3成，即每減低1% 約能節省3.9億 ﹞；研究從現時僱主的強積金供款中，抽調部份成立普遍國家採用、以社會保險為原則的退休保障制度的可行性，以彌補強積金的保障不足和減少老年綜援和高齡津 貼的開支﹝每年支出超過130億；另外關於「人口老化」與「醫療負荷」的問題，請讀者參考這篇文章﹞，及藉年長者的消費帶活本土經濟﹝註 1﹞；逐步引入累進利得稅制和優化現時的薪酬稅結構，減輕中小企業和中產階級的負擔，使體制中得益最大者承擔更多的社會責任；在可能較現時稍高的經營開支和收入、但也較高的社會發展水平上，致力於中期達致收支平衡。這視野確實需要政策制訂者「無畏更無懼」(註 2) 的勇氣。

註 1： 謝謝勞工工作者聯合陣線提醒這個觀點。
註 2： 財政司長長提到的歌曲「獅子山下」的部份歌詞。

削減公共開支 政府火上加油

keywords: 財政預算

(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-21。﹝原名：公共開支大減 社會矛盾加深))

儘管並非所有的社會政策均能促進社會福祉，但無可疑問地，社會服務的發展─以至社會發展本身─很大程度上依賴公共資源的適當投入，因此公共開支關乎民生。 任何削減公共開支的計劃，在實施前都應該經過深入的分析，特別是對普羅市民生活質素的影響，這樣才符合社會公義的要求。

繼早前傳出新任財政司司長，在當前政府的三千多億元財政儲備﹝遠超1998年提出的一年政府開支水平的下限﹞的情況下，仍會在下月宣佈的財政預算案內，為 解決財政赤字而減少社會服務後，本星期一又再傳出財爺會採納財金界建議，把公營部門相對體積由目前佔本地生產總值的23%，大幅拉低至20%，在中期甚至 壓低至18%，即回復到九十年代中的水平。若削減3%，即意味著政府每年削減近400億元的開支。

開支不應武斷設限

公營部門相對體積是香港政府除了在進行中期預測時採取的幾項財政預算準則以外，與開支增長有關的最重要指標。香港政府雖一直強調小政府，但前財政司夏鼎基 在 1981/82年預算案辯論中曾指「明確地界定公營部門相對體積的最高極限」是「機械化的方式」，他關注更多的是公共開支與本地生產總值的相對增長，而不 是某個武斷的限額。香港現時的有關比例雖達23%(最新修訂數字為21.7%)，但仍遠低一般經合組織國家的30%-50%的水平。

公營部門相對體積的概念雖然看似簡單，但其實涉及不少具爭論性的地方。有關數字經常被人當作是公營部門「排擠」私營部門的「證據」，但在操作計算上卻包括 政府向私人部門購買的貨物和勞務價值，亦包括一般不計算在本地生產總值內的公共移轉支付﹝例如老人綜援、提供予企業和個人的貸款等﹞；而營運基金和房屋委 員會由於是以自負盈虧或自給自足的方式運作，把它們的開支全數計算在內也是值得商榷的做法。

應記取阿根廷動亂教訓

由於公營部門多屬勞動密集行業，公共開支各組成部份用以計算實質增長的物價指數，多高於本地生產總值的平減物價指數，所以除非公共開支與本地總產值有相若 的累積增長率，否則難保公營部門相對體積不會增大的印象；在經濟不景氣期間，各國政府採取擴大內需的積極財政政策，也會使此比例增大。去年度本港的政府開 支被大力壓抑﹝預算實質增長只有2.5%﹞，公營部門相對體積仍然上升，主因顯然是經濟萎縮，而不是某些論者所指的「社會保障開支失控」。

雖然本港商界常指公營部門的比例若超過20%時便會擠掉私營部門的投資，但香港政府發行公債的準則一向十分嚴格，在制度上亦減少了發鈔融通赤字的機會，導 致此說法通常所假設的「擠出效應」(crowding-out effect) 可能性甚微。而且亦有理論指出在經濟困難時期政府的反循環支出能藉著改善企業的營利前景﹝如政府所投資的社會基礎設施、增加市民消費力的所得保障政策等﹞ 帶動私人投資。若在貧富懸殊嚴重、社會經濟信心動搖之時大幅削減公共開支，會進一步挫傷社會的有效需求，加劇經濟衰退的深度，造成更大的惡性循環。阿根廷 在國際貨幣基金會的壓力下在區域經濟不景氣時緊縮財政，終釀成嚴重的社會動亂的教訓應引以為鑑。可惜一般論者不理會香港具體的社會經濟狀況，便簡單地以一 個百分比為理據。

社會 vs 經濟政策之二元對立

或者，所謂關注「公營部門」過大，其實投射出來的是某種對社會政策的建構。這種想像把社會政策的範圍縮窄為一些專為窮人而設的福利服務，以為就是從富人的 口袋裡拿取金錢，替經濟成長帶來負擔，因此必須引進預算規範(budget discipline)。姑勿論政府意圖把公共開支壓縮回金融風暴前的水平，是否意味著對房地產帶動經濟的發展模式的緬懷，但社會政策從屬於經濟發展，也 反映政府一方面過份高估市場經濟對解決貧窮問題和帶來社會發展的能力 (歷年人口普查顯示香港的所得分配在經濟高峰期時尚且不斷惡化 )，忽略同時存在的經濟政策﹝如欠缺垂直公平的稅制、不合理的工資政策和縱容房地產壟斷等﹞對貧富懸殊的塑造和社會民生的影響，另一方面低估社會服務﹝如 教育、醫護、公營房屋、勞工、環保等﹞ 對促進個人以至社會經濟發展的積極貢獻。

中下層將成受害者

只可惜在這種講求開支控制和預算平衡卻又不重視社會發展的理財哲學下，缺乏政治權力的中下階層─而不是賺取高薪厚祿的公共機構高層行政人員和在置業貸款計 劃中直接受惠的地產商人─恐怕將成為最大的受害對象。兩年前的削減綜援金額，以女性為主的單親家庭成為泡沫經濟崩潰、道德恐慌下的代罪羔羊；去年房屋開支 預算大減三成，更令弱勢社群互相面對著更激烈的住屋資源競爭。現時就有建議謂為了大幅減少開支，政府至少要加快服務外判的步伐，根據過往的經驗這無形中製 造更多缺乏職業保障的邊緣勞工。社會開支若成大幅收縮的項目，恐怕只會對香港現時的社會矛盾火上加油。

預算制定 公民有權參與

keywords: 財政預算

﹝本文原載《蘋果日報》, 2001-12-10 。(原名： 「公民有權參與預算制訂」) ﹞

對政府的財政狀況不斷公開作出警告的同時，新任財政司司長向各政黨進行來年度財政預算案的收入建議諮詢。本文的目的是討論香港特區政府成立而來的財政預算 過程，並且從國際間近年強調的財政透明度和公民參與的角度去評價整個過程的流弊。

過去數十年來，在殖民地政府高度集權和科層化結構下，政治權力不成比例地高度集中於中央，財政大權一直由少數人士如財政司和財政科高級官員所壟斷。這種決策方式隨著舊殖民管治的終結應該有所改變。

預算所包含的不只是政府的一項宣言，更是最基本的公共政策制定。公民的觀點是否能在財政預算的編制過程得到決策者的充分考慮，是經濟政策民主化的具體指 標。可惜，在目前高度行政主導的政制下，特區政府的預算制訂的仍舊未能開放讓市民有效地去參與，將預算制訂與公眾近年對財政分配的要求劃上一道鴻溝。


缺乏透明度的預算框框


財政司司長及其他高級官員，組成了掌管公共資源分配大權的官僚精英。這個小組以閉門會議的方式，在財政預算案發表前多時，經已決定來年的財政預算策略和政 府開支的優先次序。例如，在經常開支方面，來年政府可用以推行新措施的未定用途款項，便經已受到在財政預算策略所設下的容許增長率所限制。但是這些財政預 算策略及政府開支優先次序的篩選準則及其合理性，卻從未在預算草擬過程中公開讓市民討論，只在財政司司長提交預算案予立法會時才讓公眾知曉。雖然預算會詳 細列出總目下各政府部門的分目開支，財政司司長亦會照例在預算案演詞中宣讀所採取的財政策略，但屆時公眾已難以挑戰經歷差不多整年時間才制定出來的預算案 其背後的框框。這種缺乏透明度的預算制定方式，大大地規限了公眾檢視社會發展的目標與財政分配格局的關係可能性。


立法會淪為橡皮圖章


公民透過民選議會，可以間接控制政府的運作，這是支持代議政體者所普遍認同的。在預算案的草擬階段中，財政政司長會於每年大約七月至八月及十月至十一月期 間接見立法會議員，分別收集對開支及收入建議的意見。庫務局局長會於財政預算案發表後致函議員，解釋對建議的安排，但這些解釋只是重申政府的施政方針，並 沒有保證建議受決策者認真考慮和交待。

雖然憲制上香港立法會擁有批准政府開支的極大權力，但實際上立法會卻往往不能運用這項能夠制衡行政機關的財政監督權。立法會的權力主要受到以下多方面的限 制：組成方式的保守性﹝就算到第三屆立法會，分區直接選舉的議員亦只增至30人﹞、分組投票機制，及規定議員只能提出削減開支動議，不可提出任何可導致政 府開支增加的修正案的規定。換言之，當行政主導的集權體制主導了預算的編制時，公民透過對議員和政黨的監察以圖修正公共預算的能力，又因立法機關權力受到 重重制肘而變得甚為薄弱。


沒有公民參與，何來公信力


事實上，香港市民在預算過程的參與極為有限。除了在財政預算案的草擬過程中，不少專業團體和工商界人士會獲得財政司司長的直接接見外，目前特區政府並沒有 一套劃一的準則去規定諮詢程序，例如諮詢的時間、對象、方法，使市民向預算的決策制訂提供意見和施加影響力。換言之，廣大的市民是完全被排拒於財政預算的 草擬過程之外，對資源的分配和利益的分佈的決策層面沒有獨立的參與空間。就算民意調查機構或媒體在此階段收集民意，市民也不知道政府?頭誰會去留意、分析 和整理民意資料，也不清楚這些民意是否會獲決策者的認真考慮和交待。

現時距離下年度預算案的發表還有四個月，在貧富懸殊、特區政府公信力不斷下挫時，特區政府應該亡羊補牢，採取措施改革過往黑箱作業的預算制度，包括即時展 開公眾諮詢，及提早宣布預算案，增加公眾及立法會財務委員會參與經濟政策的機會，特首更應盡快向公眾交待政制民主化的安排。