「新」預算指引，新黑暗時代

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(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-26。(編輯打標題為: 「化解財赤 不要再喊「狼來了」) )

早 前不斷傳出新任財政司司長會修正過往政府沿用的「積極不干預政策」，採取新穎的政策規劃，在經濟低迷和失業嚴重的情況下，推動香港的社會經濟穩步發展。可 惜，從下年度財政預算案反映的財政策略所見，政府不但沒有放棄自殖民地時期承襲過來的、重視財政穩定、不重視社經發展的理財哲學，還為以後幾年大幅度緊縮 財政的黑暗時代揭幕，對社會經濟和民生恐怕將做成極度不良的影響。.

《基本法》規定特區財政應量入為出、 開支與本地產值相適應及實行低稅政策等，已透過財政憲法的形式限制公共預算改善所得分配和穩定經濟波動。前財政政司司長曾蔭權在1998/99更提出財政 儲備新準則，把財儲適度水平與政府開支及M1貨幣供應額掛勾，為公共財政的功能增添多一重關卡。梁錦松雖然放寬財政儲備準則，由過往18月減至12個月政 府開支，但為了趕及在2006/07年達致帳目收支平衡，卻同時收緊了對《基本法》的詮釋，增加財政預算指引，包括為政府開支設立兩個現 金上限(cash limit)，其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致，其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支佔本地產值不可超過20%。﹝有關公營部門上限的問題請參考筆者2月19日發表的文章﹞

現金上限 多重關卡

現 時相關的財政指引是控制政府開支的實質增長，使其與經濟的實質增長一致。這項由前財政司彭勵治於1986/97 預算案提出的中期預測準則，雖經常被民間團體批評容許政府開支的增幅過少，不足以刺激經濟及改善民生，但其好處是較能維持政府實質撥款和服務的穩定，毋須 像1980年代初經濟不景氣時緊縮財政，增加經濟衰退的深度。

梁錦松明顯採納較早前「檢討公共財政專責小組」報告﹝下稱「檢討報告」﹞的觀點，認為政府開支與整體經濟的價格變動差距，是導致結構性赤字的重要因素，因此同時控制以實質和現金價格計算的政府開支增長。這或許是解決結構性赤字的一個方法，但所設立的現金上限是否現實卻是另一回事。尤其是倘若估計出來的經濟趨勢增長假設偏低，又硬性規定政府名義開支不得超逾本地產值的名義增長，則意味著政府有可能需要為彌補內外部通漲而削減政府和資助機構員工的薪酬或減少公共服務的實際供應量﹝有關結構赤字的原因，請參考筆者2月21日發表的文章﹞。

根 據下年度財政預算，由2003/04至2006/07年度的政府開支增長，以現金價格計算，每年平均只能為1%即約24億元。若與原來計劃﹝「檢討報告」 估計﹞比較，這等於在公務員及資助機構人員薪酬削減4.75%以外，每年開支平均額外削減272億元，這筆巨款足以擴展教育、個人及家庭服務、基礎建設及 環境項目合共兩成規模。

24億元的名義撥款，扣除因老年貧窮和失業惡化而增加的綜援開支後更所餘無幾﹝2002/03的社會保障撥款便較2001/02修訂預算增加17億元﹞。這只會加劇各政策項目互相爭奪資源的趨勢。若扣除0.4%本地產值平減物價指數和+0.8%政府開支平減物價指數﹝「檢討報告」採用的預測參數﹞，實質增長更可能演變為負二十點子，即政府需要削減既有服務。

當 然政府亦稱透過新一輪的資源增值和削減公務員薪酬等措施，在削減編制下竟然能維持政府實質開支為年均1.5%。姑勿論這是否可行，就算如此仍然低於同期 的經濟實質增長達50%，並將創下了自八十年代中期以來政府各基本工程項目和社會服務增長的最低紀錄。財政資源如此不足，恐怕將無法支援社會經濟發展的需 要及舒緩各種社會問題。

最 調刺的是，預算案談及若能促進「本土經濟」發展，可以創造更多就業機會，但卻沒有就如何加強佔本地產值六成的私人消費的作用多加著墨，反而在普羅收入下 降、有效需求不振時連基層公務員的薪酬也要削減，有可能觸發新一輪的企業減薪浪潮﹝已有僱主團體代表承認私人機構會跟隨港府的薪酬調整幅度，見蘋果日報3 月7日﹞，進一步打擊私人購買力以至本土經濟的發展。

理財策略 不切實際

除 了為在將來大幅縮減政府開支埋下伏線外，新財政預算案雖然在部份稅收和收費項目有所寬減，但同時暗示政府在日後將採取其他收入措施以填補為達致收支平衡的 差額約每年97億元。除了出售政府資產外，這些措施包括削減薪俸稅個人免稅額、調高差餉徵收率、研究足球博彩稅及商品服務稅等，這些項目的爭議性甚大，其 中如調高差餉徵收率和徵收商品及服務稅的結果是增大間接稅佔稅收的比重，雖然有利於穩定政府的財政來源，但由於間接稅的累退本質，不但不像直接稅般利於穩 定穩定經濟波動，更會加劇貧富懸殊。最可惜的是，政府在強調限制預算赤字時經常滑坡為開支面的控制，就算論及收入面時亦只重視差額的填補，不談基本的稅制公平﹝對稅基檢討報告的批評，這參考筆者去年發表的文章﹞。

或許，政府可以因應社會經濟發展的實際需要規劃每年部門開支的實質增長，並以較寬鬆及務實的公營部門上限規範當年的名義開支；減 少浪費和資源錯配﹝例如減緩或減少基建的規模─每年承擔額高達300億─如是否應削減部份對經濟發展無大貢獻、甚至可能帶來大量噪音及空氣污染物的高速幹 道項目？﹞；壓抑公營部門和資助機構高層管理人員的巨額薪酬和職業福利﹝目前政府及資助機構首長級及高級人員薪津估計佔整體薪津高達3成，即每減低1% 約能節省3.9億 ﹞；研究從現時僱主的強積金供款中，抽調部份成立普遍國家採用、以社會保險為原則的退休保障制度的可行性，以彌補強積金的保障不足和減少老年綜援和高齡津 貼的開支﹝每年支出超過130億；另外關於「人口老化」與「醫療負荷」的問題，請讀者參考這篇文章﹞，及藉年長者的消費帶活本土經濟﹝註 1﹞；逐步引入累進利得稅制和優化現時的薪酬稅結構，減輕中小企業和中產階級的負擔，使體制中得益最大者承擔更多的社會責任；在可能較現時稍高的經營開支和收入、但也較高的社會發展水平上，致力於中期達致收支平衡。這視野確實需要政策制訂者「無畏更無懼」(註 2) 的勇氣。

註 1： 謝謝勞工工作者聯合陣線提醒這個觀點。
註 2： 財政司長長提到的歌曲「獅子山下」的部份歌詞。