自行車生活的永續想望

──記2005年11月20日香港單車大遊行
文：蔡建誠 攝影：Photograph by Julian Glaser
(2005年11月21日初稿；2005年12月1日修訂)

「各司機大佬們：請尊重騎單車人士使用道路的權利，愛惜生命，給我們一點時間和空間。」筆者是平時以單車代步的小市民，在昨天本港的歷史性單車大遊行中，這張貼在一架單車車尾托架的標語，正好表達出筆者的部份心聲。

遊 行由來自本地數個單車會的車手自發發起，透過互聯網散發消息，以悼念11月6日遭撞斃的單車手趙兆熊﹝譯音﹞。當日趙先生參加由香港單車聯會舉辦的全港 公路單車賽第三回合公開組賽事，由北潭涌駛至白沙澳對開落斜時，對面線一輛專線小巴，疑欲超越前方另一輛參賽單車，非法越過雙白線爬頭，赫見趙的單車駛 至，小巴司機馬上扭返回原線，但趙在情急下同時切線，結果與小巴迎頭猛撞，送院不治。這件不幸的事件，令筆者感到非常難過，接到電郵後，馬上聯絡鄰近﹝沙 田區 ﹞的朋友參與遊行。

早上，筆者、太太和朋友合租一輛客貨車，把單車運到灣仔金紫荊廣場，即遊行的出發點。甫上車，司機便問為何這天 這麼多人電召運載單車，心想應有不少騎士參 與這次遊行。果然，我們於十時半到達廣場時，數以百計的騎士已經聚集，稍後我和朋友粗略估計，廣場的單車接近四百架，比發起人最初的估計多一倍。而且，參 加的人士來自五湖四海：從服飾和裝備來看，參加者以年青男性車手為主，不過前來的也有父母子女一家大細；筆者最深印象是位穿著涼鞋的中年送貨女工﹝從服裝 看來﹞，以及一些由安全頭盔保護，載著色彩斑斕頭巾的「型女」。車款方面，公路車、爬山車、「買食送車」、花式車、BMX、摺疊型，以至超迷你型亦一應俱 全。地區方面，由近至家住中上環，到遠至住在元朗天水圍，大有人在。

原來在不知不覺間，單車已在本港各角落累積了數量可觀的支持者，單車是他們運動、比賽、購物、送遞、日常代步，甚至家庭康樂的重要工具。

發 起人引述運輸署的數字指出，2002至04年共有三十六名騎單車人士死於交通意外，另外有四千人受傷。本身是電梯維修員的亞池﹝假名﹞對我說，趙先生的死 亡激發他參加是次遊行，覺得要站出來，抗議他們的道路安全受到忽視。從事攝影的亞盛﹝假名﹞則認為，無論有否該宗不幸事故，也須要表達騎單車人士使用道 路的權利：「我希望讓其他司機和人士知道，我們同樣是道路使用者。雖然單車沒有汽車那麼快，不代表駕駛汽車的可以不尊重我們的存在，經常向我們響號，甚至 故意把汽車壓過來。」戴著頭盔的亞盛同意，部份騎單車人士的安全意識不足，但若只是強調騎單車人士的責任，而不提尊重單車使用者的道路環境，那便對他這些 注重道路安全的騎士不公平。

上午十一時，經過一個默哀儀式，遊行正式開始。不過，甫開始群眾便覺得有點掃興：為了控制單車流，警方要求單 車分批行駛──筆者所在的那批只有十多人。隊 伍分拆得這麼細小，遊行的氣勢大打折扣。但最令人氣結的地方，遊行路線只圍繞博覽道東和會展道一帶﹝即會展中心海旁附近﹞幾條馬路。這個路線是警方日前的 最後安排。發起人原本申請遊行軒尼詩道和皇后大道，與平常遊行活動看齊，但遭警方拒絕，原因據說是防上「干擾」交通。結果遊行途中根本見不到多少位行人。 「我是來『遊行』的，不是來『遊街』的！」筆者後邊有人發出不滿的聲音。

大部份時間我們都是單行靠路邊騎車，身旁間中有大型車輛近距離經 過，不過可能由於警方封路和改道，車流不多。當筆者那組人回程到達會展中心博覽道東入口附近的交通燈位時，有駐守那裡的警員冷冷地說：「有駕駛人士投訴你 們這次的行動阻塞交通，我們可以控告你們。」真有點莫名其妙的感覺，單車不是公路的合法使 用者麼？在一個民主社會中，警方在遊行時的責任是什麼？是要廷續城市街道對行人和騎自行車者的歧視麼？

儘管可能因為籌備經驗的不足，組織者與參與者稍欠溝通﹝例如筆者見到有工作人員與參與者就騎車的速度問題口角﹞，但從集會解散時眾人的歡呼場面所見，對大部份參與者來說，這次遊行的經驗應是正面的。


筆 者一向認為，騎自行車感受自主和自足，自得其樂，本是非常愉快的經驗。當然一些汽車可以完成的工作，自行車未必可以輕易辦到，例如載重貨﹝但別忘記那些 運送石油氣樽的工人的本領﹞和快速行駛﹝但自行車其實可以取代大部份短距離旅程﹞。自行車是基本結構和操作方式百年如一日的人力機器，價廉、易於學習、修 理、停泊和放置，又是能源效率極高的發明。它的動力來源只是碳水化合物，而非不可再生的化石燃料，不會排放出損害地球環境的溫室氣體和致癌物，亦不會發出 噪音；佔用地面的空間甚小，做成他人受傷的意外率極微，不需為了鋪設大量公路而填海造地、進一步污染環境和刺激下一輪的交通阻塞。

自行車 既可應付很多艱難的山地，又足以滿足平常人的康樂、運動、代步和快遞等需要。它不但是孩童探索周遭環境的法寶，經過一些調較或改裝，部份痙攣或肢體 殘障人士也能應付自如。老少咸宜的自行車，是對人對環境皆友善的交通工具，更象徵著在膜拜高科技和物質進步﹝消費─棄置─消費﹞的主流世界以外的一種生活 方式和態度。

自行車族本應是城市交通的重要參與者，奈何香港的發展卻好像背道而馳，尤其都市政策不大支持自行車生活﹝例如地鐵去年收緊附 例，不容許乘客帶單車上車，而台灣捷運和倫敦地下鐵服務均准許乘客這樣做﹞，反而一味動用龐大公帑，建造沒有考慮自行車或人行需要和安全而設計的高速公 路，偏袒只有少數人負擔得起的汽車﹝及車廠/油公司/地產發展商的利益﹞。

歸根究底，我們的城市政策如何對待自行車活動，涉及社會對永 續未來有多大的生態和人文承擔，是否敢在主流以版圖擴張和物質囤積為準繩的「成功」標準以外，重建對自在自主生活方式的尊重和容讓，正如文首所述：「給我 們一點時間和空間」﹝註﹞，讓民眾享有更健康的身體和更充實的心靈。


註：還包括保障那些為賺取微薄入息，終日超時和超速工作的「假」自僱職業司機，休息時間更多和老板吸血更少。

後記：寫起這篇文章，才驚訝地發現一位一直深刻影響筆者的自行車哲學的人士──Ken Kifer先生──原來已於兩年前遭一名醉酒駕駛者的貨車奪去生命，享年57歲。特此奉上筆者遲來的深切哀悼。



香港獨立媒體讀者對本文的評論

兩個婦女團體如何回應世貿會議

(本文原載《聯陣》，2005年11月20日)

為了解本地婦運界如何回應12月在港舉行的世貿部長級會議，筆者於11月初拜訪了兩個團體：新婦女協進會﹝婦進﹞﹝註1﹞和紫藤﹝註2﹞。以下是訪問記錄。




婦進：反全球化運動的性別盲點

在12 月15日當日婦進及其他平等機會婦女聯席團體﹝註3﹞會在維園舉辦論壇，論壇上午的主題為貿易自由化下的減貧及婦女權利﹝與國際性別及貿易網絡[註4]合 辦)，下午的主題則是「北京+10遇上世貿+10」，即檢討「1995年北京世界婦女大會」與同年成立的世貿兩個十周年的重疊下，婦女權益的落實情況。

「世 貿對婦女來說，是一個既不公平又不民主的機制」婦進組織幹事蔡詠詩說。蔡認為反對世貿/全球化的運動雖關注世貿對工人及農民的影響，卻鮮有特別提及婦女的 處境，但實際上婦女﹝特別是基層婦女﹞往往不成比例地承受由世貿所推動的全球化的禍害。例如世貿的知識產權協議賦與跨國企業權力剝削貧國婦女對農作物所累 積的傳統智慧﹝筆者按：各國的女性農民對全球糧食安定的貢獻往往被國家及國際政策所忽略﹞。又例如跨國企業的全球供應鏈﹝各國的血汗工廠﹞實際上以聘請女 工為主，女性在生產﹝剝削﹞和消費﹝貧窮﹞的領域受到雙重的傷害。香港房署外判清潔工的處境更見證由世貿推波助瀾的政府服務私營化對前線服務人員﹝多是基 層婦女﹞的惡果。因此婦進希望可推動社會大眾關注全球化對婦女的影響，特別是把會員的具體生活經驗與全球化的過程結連，透過擴闊視野達至婦女充權的目的。

不 過，婦進的執行秘書張彩雲認為，雖然婦女聯席曾經舉辦過一些內部研習，本地的婦女團體在世貿/全球化的議題上仍然討論得不夠充份。張認為問題最終涉及對 「資本主義全球化」的理解，她舉例說曾有亞洲關注女工組織嘗試在南亞國家組織婦女，原以為只是要組織工廠工人﹝即所謂工業勞工﹞，後來才發現從事非正規經 濟活動、人數遠多的婦女才是組織者首應組織的對象。張因此對全球化/世貿的「單一理解」有所保留，認為必須審視不同地方的經濟活動、而且留意社會制度如何 具體地影響人的生活，否則反全球化運動只會淪為口號，不會發生實際作用。


紫藤：勞工運動與性工作者權利運動

相 對來說，紫藤對全球化的批判較為簡單直接。除了會參與民間監察世貿聯盟於「人民行動周」舉辦的遊行外，紫藤亦會於12月15日舉辦展覽，展出被「整死」的 姐姐仔名單，控訴中港台三地的政府機關對性工者的迫害，又會在12月17日響應「全球反姐仔暴力日」舉辦各種公開活動。

對於參與反世貿的 原因，紫藤總幹事嚴月蓮認為除了是「趁熱鬧」外，還因為世貿所代表的全球化製造貧窮。例如農村經濟破產導致婦女被迫賤售身體；香港方面，工業北移導致大量 的工人失業或只能流向低工資的服務性行業﹝如快餐業﹞，跨國大財團壟斷本地經濟命脈，貧富懸殊、經濟畸形使低下階層﹝女和男﹞被迫從事沒有職業保障而工作 條件每況愈下的性行業﹝筆者按：而政府又要虛偽地對性工者橫加鎮壓﹞，因此紫藤要站出來控訴這種不公義的現象。

除此之外，亞嚴認為參與聯盟舉辦的活動的另一個原因，是要表現出性工作者的尊嚴，亦希望使其他社運團體客觀地認識性行業，「性工作者與其他工人一樣，受到全球化的打擊，在這個意義上我們並無分別」。言下之意，不免有批判本地部份社運團體對性工作者的態度的意味。


小結

雖 然兩個訪問都是在倉卒的時間內完成，但也帶出本地反對運動歷久常新的問題：反對論述/知識/行動有否延續主流社會的歧視和排拒？有否再生產不平等的權力關 係？究竟勞工從屬於資本的「實際」過程如何？反對運動如何回應和統合當中的差異？應如何看待差異﹝例如基層婦女的經驗﹞？將其齊平？強調殊異的不可共通 性？還是讓它豐富細緻「我們」視角的內涵？


註：

1. 「新婦女協進會」為一非牟利團體，成立於一九八四年三月八日婦女節。宗旨為：排除女性在性、經濟、社會文化及法律各範疇所受到的歧視；爭取權益及福利，使女性 能享有自由發展人格和潛質的機會，並促進女性的社會參與；及推廣意識培育，促進婦女解放運動，邁向兩性平等的社會。(網址： www.aaf.org.hk)

2. 紫藤是由一群關心婦女權益的人士組合﹐包括社會工作者﹑勞工工作者﹑婦女研究員等。紫藤認為﹐每一位婦女不論她的職業﹑階級﹑宗教﹑種族都有權享有基本人 權。在法律面前受到公平的待遇，不被暴力侵犯及壓迫，有尊嚴地生活。性工作者雖從事世界上最古老的行業，卻一直遭受歧視和忽視，得不到應有的權益。紫藤服 務對象主要包括本地及由中國大陸來港從事性工作的婦女，近年更包括男性性工作者。 ﹝網址：www.ziteng.org.hk)

3. 「平等機會婦女聯席」由12個婦女團體組成，包括香港婦女勞工協會、群福婦女權益會、香港婦女基督徒協會、香港婦女中心協會、新家庭社區教育及資源中心、 陳慶社會服務中心婦女權益小組、香港職工盟婦女事務委員會、姊妹同志、F-Union、女障協進會、基督教女青年會及新婦女協進會。

4.國際性別及貿易網絡(The International Gender and Trade Network)，是「由南方發起」 (Southern-led)的網絡，由全球八個區域性網絡﹝包括亞洲區﹞組成，專門向婦女團體、非政府組織、社會運動和政府提供關於性別及貿易議題的資訊，為全球行動注入具批判性的女性主義的觀點，促使南北方合作發展公義及民主的政策。﹝網址：www.igtn.org﹞

各界聯合熱烈抗議世貿在港舉行

(本文原載《聯陣》，2005年11月20日)

世 界貿易組織將於本年十二月在本港舉行部長級會議。本期聯陣編委進行了多個訪問，以反映全球化/世貿議題的多面性，並希望促進反對運動中各團體的理解和合 作。受訪的團體或代表來自勞工、婦女、農民、環保、學生、宗教等多個「界別」。筆者相信，各主體群間開放而平等的溝通，是建立反對運動的全局觀念、超越零 和遊戲重要的一步。 除了專題文章外，本期其他評論文章所引發的問題亦甚有挑戰性。筆者經常擔憂：有關「全球化」的論述固然使資本得益，但是「反全球化」的語言又能使工友充權 嗎？還是只是增加學者/評論員/組織者的「發/ 代言權」、徒添工友這個「受教的客體」的無力感？香港的工人教育/運動有否促進反省人與人之間、人與自然之間的支配/從屬關係？還是只是在更高的層次﹝例 如增長/消費主義、對人對物的操控趣向﹞上複製當道的﹝壓抑性﹞資本主義？希望本期的文章能拋磚引玉，也希望筆者這篇短短的前言能為各位讀者提供一個另類 的導讀。

邁向捍衛市民權的反私營化運動

邁向捍衛市民權的反私營化運動
────外判的個案

(本文載於監察全球化聯陣, 《超越「小政府、大市場」──批判新自由主義香港社運文集》，文星文化教育協會出版，2006年。﹞

香港近年出現一浪浪的反對公共服務私營化的行動。除了清潔、保安、救生員及其他基層公務員工會先後多次大規模的反外判集會示威外，本月1日全球聯陣/勞工 基層大聯盟和民間監察世貿聯盟更舉辦遊行，要求政府立刻停止所有公共服務的外判和私營化計劃；並加強巡查、監管及檢控現有外判及私營化項目，以保障勞工權 利和民生；更進一步要求將民生服務抽出世貿服務貿易談判範圍。遊行後，政府外判服務工人飽受剝削的事件，成為主流媒體的報導重點。


根據「崔老頭」的觀察，香港目前的反私營化運動有以下的需要：結連公務員與外判工人、結連公營服務的僱員和使用者、及在官僚主義與私營化外提出替代方案﹝ 註1﹞ 。本文主要以「政府服務外判」為個案，目的整理是香港及海外的一些經驗，試圖初步回應崔提出的問題，並豐富本地的反私營化運動和論述。筆者先從外判所涉及 三個運作層次說起：外判作為一種管理技術、外判的社會影響及外判背後所隱含的霸權意識 ﹝註2﹞。



外判 = 價值中立？


根據政府的外判服務調查，在2004年8月執行中的外判合約總值超過2,140億元。2002年的調查已顯示，在樓宇及物業管理、培訓及教育、社區及福利 服務等這些傳統上被認為是「核心」的服務，工作外判亦成長迅速，顯示不能忽略外判對政府員工職業保障和士氣的影響。根據官方的說法，外判是「私營機構參與 提供公共服務」的主要方式之一，是政府部門與外間服務供應商之間的合約安排，讓有關供應商在一段期間內提供指定的服務並向部門收取費用 ﹝註3﹞。政府指現時的外判不但可協助部門控制公務員的編制，配合「大市場、小政府」的政策，還能在滿足市民對政府服務增加的需求之餘，節省公帑、改善服 務的效率和質素，結果必然對公眾有利。本地絕大部份的經濟學者在評論外判時，亦引用類似的論據去支持政府服務外判。


這種對外判的理解，其局限是把外判視為純綷的技術性問題，是達致既有財政目標的手段，把諸如社會公平、外判對社群的影響等議題，排除於狹窄的經濟效率討論 之外，因此需要其他層次的理解和補充。不過，這也為政府服務外判提供一個內在評估標準，也就是經濟效率的測試。本地的反外判論述亦有嘗試質疑「外判 = 低成本」的假設，例如指出由私營企業經營的供電、隧道、公車等公共服務，年年賺大錢卻不肯減價惠及普羅百姓，看不到有什麼經營效率可言。又例如食環署管工 職系工會主席李美笑指出該署的外判合約由小數大財團操控的清潔公司瓜分，形成寡頭壟斷，甚至政府有可能被外判商牽著走，顯示外判所預設的競爭性市場不存 在。不過本地的反對論述較少直接質疑官方的金錢核算，但事實上不同的會計方法下成本的差異可以甚巨。例如計算外判成本時沒有加入行政和監察等交易成本、外 判商提供服務時所佔用的公共資源、或是因部門接手處理爛攤子的額外開支﹝註4﹞ 等；又或是計算部門成本時沒有扣除固定開支以得出邊際數字、忽略擴充服務時的單位成本下降﹝註5﹞……等，都會造成由外判商提供服務的成本遠為便宜的印 象。外國的反對運動亦有在這方面著手，爭取立法阻止公私部門之間不公平的服務價格比較。例如美國馬里蘭州的法例規定計算服務外判的成本時必須包括所有相關 附帶成本﹝包括失業給付﹞，而且進行外判前所真正節省的成本必須最少達百分之二十﹝還加上其他與公眾利益有關的限制﹞。


明顯地，工會的被諮詢權需被確認，還必須有權獲得與雙方運作成本相關的資訊及一定的技術支援才能提出有系統的反建議，不過就算工會原則上不願意進入這場競 賽，也可監察和記錄現時服務外判後的各種問題和損失，可能會為日後質疑服務外判的合理性及爭取收回提供有力論據，甚至成為發展適用於評估公共服務效能的另 類/公平準則﹝而非僅以短視的成本效益量度﹞的起步點。這帶引我們進入第二層次的討論。



社會影響與社運連線


第二種對外判的理解，是認識到作為公共政策的一種策略，外判不但是資源﹝責任承擔﹞和管理﹝服務提供﹞兩個服務生產的理論原素偶然結合後的分離；由於外判 在實踐上往往涉及經營原則的質變﹝例如承辦商利潤主導、向股東多於向公眾問責、服務由「顧客」需求帶動﹞，顯然地，外判涉及不同社群的資源、地位和權力的 ﹝重新﹞分配。例如在資源削減而又與財團競爭下，社會服務機構為了達至合約的成效指標而出現揀客現象，最有需要受助的人反而得不到幫助，或只能接受次級的 服務。又例如服務承辦商在外判工人身上的超級剝削等。這種較深入的理解不但使受前述效率論壓抑的「社會影響」面向進入議事場域，社會運動對社會公義的探索 和追求、及對人/ 環境之關懷與尊重，理應為在主流論述下被塑造成利益對立的群體──政府僱員﹝「既得利益者」﹞、外判工人﹝「待業者」﹞及市民﹝遭齊平化了的「消費者」 ﹞──開展交流和結連的空間。


例如本地的反對運動便提出加強巡查工地、監管及檢控外判商，減少外判勞工遭剋扣工資；立法規定最低工資和最高工時，減少血汗勞工等，並組織外判工人爭取合 理的待遇。英美的反對運動亦從多個方面入手，重點是透過爭取外判工作的合理勞動標準，減低外判商的剝削率，亦由於因此增加服務外判的成本，間接地減少未來 政府工作外判的誘因，使公共僱員與外判工人達至雙贏的局面：例如隨著愈來愈多的郵政工作外判，美國郵政工人工會近年決定組織整個行業﹝包括公營和私營﹞的 工人；同樣組織外判工人成為會員的UNISON﹝英國最大工會，成員以公共僱員為主﹞，最近成功爭取英國內閣頒佈指引，所有公共部門的服務供應商向新僱工 人提供的待遇，不能差於工作條件﹝包括工會權利﹞受法例保障的轉職員工(transferred staff)，在減少「雙層工資」的同工不同酬問題上有重要進展。而在美國多個州和城市，生活工資運動 (Living Wage)已取得一定成果，例如羅德島洲規定外判商為工人提供當地可比職位的現行工資、麻薩諸塞州也規定合約僱員的最低工資及醫療福利，弗拉格斯塔夫市更 禁止黑名單﹝有違法紀錄﹞企業投標。在串連公共僱員的職業保障與市民利益方面，香港有反對者質疑外判服務的質素﹝如價低者得導致將貨就價、商人不向工人提 供訓練和安全設備等﹞；加拿大公共僱員工會則利用SARS期間的教訓爭取把部份已外判的工作﹝例如肉食檢查﹞以公眾利益之名收回；伊利諾伊州更索性禁止懲 教設施管理的外判等。


不過，既然外判是被用以攻擊公營服務僵性的工具﹝無論此等「政府失效」是如何被建構/生產出來﹞，我們除了指出外判同樣欠缺彈性和人性、提出市場同樣失效 外，還需要更基進的方案以超越公與私的二元對立。畢竟若外判是化「公」為「私」，那麼原先的「公」又有多「公」？。既然社會運動對於獨攬性的體制和價值應 有所抗拒，明顯地管理主義或專業主義﹝無論是公營還是私營﹞不應是「外判之外是什麼？」這個問題的終極答案。換言之要達致一個減少浪費和促進公義的公共服 務，單單強調良好的威權管理是不夠的，只有真正的權力下放和非集中化，讓市民集體地共同分擔管治的責任﹝ 而不是淪為一個個自我隔離的顧客/消費者，各自爭取最大的利益﹞，才可保證民眾的共同需要獲得公共服務平等的關注，也較徹底地改變過往部份公營服務的官僚 印/假象。而任何談論資源的有效運用，也應從這個滿足需要﹝或所謂「服務社會化」﹞的意義出發。例如巴西南部南里約格朗德州省會阿雷格里市﹝一個人口有一 百三十萬的城市﹞的參與式財政預算，10多年以來透過持續和經常性的大小型公開討論會，讓全市居民自由和直接參與16個分區和全市五大範疇﹝交通；教育、 文化及休暇；保健和社會援助；經濟發展和稅收；城市組織及都市發展﹞的財政資源的分配和投向﹝2001年時居民有權調動的資源佔市政府總開支百分之十五 ﹞，便可說是把民主參與和集體合作、公營服務和公眾信任並置和揉合的創新典範(註6)。



作為意識形態的外判


由上述的討論我們進一步可看出：外判不單不是一種中性的服務提供方式，與外判有關的主流論述實際上還投射出一種世界觀，它試圖轉移視線、模糊當中的不平等 權力關係和社會後果，並塑造人民的主動認同。簡言之，外判作為自八九十年代起英美澳紐等國右翼政權向國際社會推銷、以至近年由全球性管治機構鎖緊﹝透過世 界貿易組織的服務貿易總協定﹞的一套政治策略，問題不單是外判是否為打擊公務員工會或製造行政緩衝的手段；外判不只是政府的財政政策，更重要的是它的意識 形態作用、它所服膺的﹝國際﹞資本利益和霸權。這套工程包括某種對公營服務/私營企業的建構：即關注所謂「公營部門」過大、擠壓私營企業的資金和發展機 會，把公營服務塑造為必然是一些效率低下、浪費資源的官僚臃腫事業、是從中產者的口袋裡拿取金錢、對經濟成長造成負擔，解決方法是引進私企管理模式，例如 全面品質管理、彈性僱傭，甚至索性以私人資本替代營運大部份的公共服務，提高經濟效益。姑先勿論公營部門的層級管理方式對﹝低度﹞運用前線員工的工作知識 和投入的影響﹝外判將進一步導致積聚經驗的流失﹞﹝註7﹞，公營服務先驗地從屬於私營企業，反映政府一方面只高舉片面的成本效益計算，無視同時存在的市場 壟斷和私企﹝無﹞倫理責任等問題，另方面亦漠視普及、平等、穩定、負責而又由民眾控制的公營服務對維護社會整合和團結的積極貢獻。只可惜在公共服務商品化 的同時，社會問題亦隨之個體化，無法表達有效需求﹝購買力﹞的貧者、資訊受隔者、後代子孫/生物……的需要受到忽略，或只能獲得象徵式的對待。


從這個角度觀之，外判進一步模糊了「公」與「私」的界限﹝現實上早已是公私難分﹞，是經營邏輯自上而下的重構﹝例如利潤掛帥、服務分級、外國財團操控取代 本土自主等﹞，是公共服務性質的改變。外判不是改善公共服務的有效方法；外判只是令公共服務更加遠離民眾。既然自由市場獎勵成本/風險/危機的外化 (externalization)﹝如環境破壞；或是背後是肥上瘦下的「共渡時艱」﹞，社會責任隨公共服務外判而轉嫁於弱勢群體便不難理解了。可見反對 外判最終也應該是一場﹝反﹞霸權戰役的有機部份，理念上與其他去商品化、爭取社會權/ 福利權的社會運動無法割離：我們應有更多的盟友。



小結


理論上一個較「完整」的反外判計劃，應該對上述三個層面所涉及的問題﹝成本效能、社會公平、文化政治﹞均有所回應。根據筆者的描述，這三個層次既有分高低 主從，但也是互相指涉：例如就是因為處處意識形態作祟──「小政府」、「要為私營機構創造商機」﹝層次三﹞──外判才會難以完全避免出現私相授受、利益輸 送等「反」效率情況﹝層次一﹞。在實際的反對行動中雖然往往需要多點介入﹝註8﹞，但關鍵的地方不是各個扺抗的環節是否於某時某地局部，而是能否有潛力與 民眾的常理世界對話，匯總轉化發展為捍衛公共服務公共性(publicness)和市民性(citizenship)的願景和社會運動。希望本文能拋磚引 玉，期待香港的反私營化運動的壯大和成功。



註釋：

1. http://www.globalnetwork.org.hk/modules/
wfsection/article.php?page=1&articleid=72
2. 本文的敘述架構主要參考Lukes, S. (1974). Power: A Radical View. London: Macmillan的權力三面觀及Samson, C. (1994). "The Three Faces of Privatization" Pp 79-97 in Sociology, Vol. 28, No.1中對 Lukes 理論的運用。另外本文部份例子參考Ooi, Y.H. (2003). Comparative Study on Outsourcing Policies. Hong Kong: The Social and Economic Policy Institute.
3. 香港政府從來不把近二三十年資助志願機構提供福利服務的「混合經濟」視作外判，而事實上在這種不清晰的合約關係下，在一筆過撥款出現之前市場的經營原則亦 從來沒有顯著地主導福利機構的服務發展。
4. 例如傳染病猖獗期間食環署員工需加班工作以彌補外判服務商的表現。
5. 參考Zullo, R. (2004). "In-sourcing as a Strategy for Reclaiming Union Work". Pp.91-108 in Labor Studies Journal, Vol.29, No.1.
6. Wampler, Brian (2000) A Guide to Participatory Budgeting
http://www.internationalbudget.org/cdrom/
papers/systems/ParticipatoryBudget s/Wampler.pdf。另外，阿蘇在今期《聯陣》提供了另一個非常精彩的個案研究。見http: //www.globalnetwork.org.hk/modules/
wfsection/article.php?articleid=185
7. 例如加拿大公共僱員工會便認為創新和改善的關鍵在於內部的管理變革對前線員工的尊重。
8. 完全放棄某個層次的具體分析和抗爭，其最壞後果是把有關的命名現實權力﹝美名和污名﹞讓渡予對手。

行委討論會李卓人秘書長論促進就業措施

http://www.hkctu.org.hk/contentr.php?orgtopicid=361

香港近期雖然「經濟復甦」，但基層工人的失業仍然嚴重。職工盟行業工會委員會於2005年9月2日舉辦了一個「促進就業」討論會，邀請到秘書長兼立法會議員李卓人及社會經濟政策研究所高級研究員蔡建誠分享。

李 卓人秘書長指出，由於政府從無一套鼓勵本地工業發展的政策，就業問題成為死結。但現時仍有數以萬份非公務員合約工和臨時工的職位，他會爭取這些職位的續 約。不過他提到在政府削減資源下，出現了工種與工種之間互相替代的不良現象，例如社會服務機構停止聘用福利工作員，改以僱用年青人為主的活動助理代替。


呼籲政府檢討採購政策

此外，李卓人亦認為應從以下方面去增加就業機會：

1. 檢 討政府的採購政策：香港政府是《世界貿易組織政府採購協定》的簽署成員，若公共機構對所有貨品及某些服務的採購，合約價值超過某個限額﹝記者按：在建造服 務來說，該價值約等於五千萬港元的建造工程合約﹞，不可在合約條款規定必須採用本地供應商的產品。這個限制大幅減少公共開支所能創造的就業機會；


2. 立法規管工時：如在保安行業實行三更制﹝把保安員工時由十二小時減至八小時﹞，將可製造大量保安員的職位；


3. 研究加強規管樓宇的質素，例如室內空氣標準、定期驗樓、管理質素等，帶動相關行業的發展；


4. 發展「社會企業」，例如社區託兒服務，由地區婦女合作承辦，改善婦女就業；


5. 增建公共工程，包括公屋的興建，增加建造業工人的就業機會；


6. 把資源由堆積區的管理轉移至發展廢物回收；


7. 增闢跳蚤市場，使小販有生存空間；等等

減少工時，增加就業機會

社 會經濟政策研究所高級研究員蔡建誠指出，現時失業的遠因是經濟結構轉型，最近的經濟復甦未能帶來更多的合理職位，反而較年長工人飽受年齡歧視。他認為無論 是強調去規管化/ 彈性化的新自由主義還是重視經濟穩定的財政策略，都不能根治失業問題，必須把全民就業的目標納入經濟政策內。對於減少香港的失業方面，蔡建誠認為首先必須 規管裁員，迫使企業在集體遣散員工以外先考慮其他對被裁者或留職者皆較少傷害的做法，例如內部調配、減少工時和節省能源開支等。他認為集體談判的角色在此 顯得非常重要。

此外，蔡認為香港普遍工時過長，工作分享可以在多個行業進行，可製造數以萬計的就業機會，例如物業管理、院舍照顧行業應該 減少工時，中學教師亦應有較短的工作時間。他亦建議參考丹麥的做法，立法規定僱員有教育假、親職假和長休假的權利，可騰出更多的工作機會給失業人士。至於 因減少工時造成的成本增加，蔡認為其實政府可酌量資助，因失業的社會成本也必因就業機會的增加而減少，企業也應與僱員協商提高生產力的方法，而不是一味剝 削工人的時間。


必須增加社會開支

蔡亦建議職工盟加強研究社區經濟﹝例如在地交易系統和時間貨幣﹞對維持和建立失業工友的技能、自尊和人際網絡的角色，及其對挑戰主流金融膨脹的意義。

蔡 亦贊成政府應該檢討它的採購政策，如建築工程和公共工務建設因採用外地輸入的預製組件，使本地喪失大量的就業機會，抵消了政府的基建開支效應。最後，蔡指 出政府的僱用政策和財政政策﹝稅制和開支﹞對就業舉足輕重，例如政府的外判政策和公營部門改革使私人機構「有樣學樣」，使僱傭關係更彈性化、減低僱員的職 業保障。政府應該投資增加社會服務和社區服務﹝如興建公屋、社區託管和照顧、社區可再造物回收隊等﹞、資助貧窮家庭享有家務助理和家居維修等住宅服務等， 這些措施皆可直接製造大量滿足社區需要的基層職位。

職工盟與浸大社工系合辦「終身學習：工人的觀點」研討會

http://www.hkctu.org.hk/contentr.php?orgtopicid=350

「終身學習」已成為我們耳熟能詳的字眼，但工人學習要達致什麼目標？怎樣才能確保公平的學習機會？我們應該追求那一種「學習模式」？這次研討會期望從工人的觀點出發，解答以上問題。

是 次公開研討會由香港職工會聯盟及香港浸會大學社會工作學系合辦，於2005年8月14日於浸會大學會議廳舉行，研討題目包括「工人學習與政府責任」、「終 身學習：工人學習的模式？」、「資歷政策對工人的影響：海外及本地的經驗」、「未來路向與挑戰」，並設有公開討論的環節，邀請到國際勞工組織專家、教育統 籌局代表、外國工會代表及學者、本地研究機構代表、及本地青年組織、婦女團體、工會、長者服務團體等各界別代表擔任分享嘉賓。超過120人參加是次研討 會。


擔心工友經驗不被認可

職工盟培訓政策委員會主席姚忠耀認為，政府推出資歷架 構，其實只是為謀利培訓機構製造商機。他以物業管理及保安業和中式飲食業為例，指出現時業內工人普遍工作時間十多小時，連睡覺和陪伴家人的時間也沒有，遑 論有時間額外進修；若僱主不能提供進修假期及學費的資助，僱員的「自我增值」亦無從談起。此外，他擔心資歷架構成立後不確立一套對過往資歷認可的機制，並 以筆試的方式去考核工友的能力，結果令較低學歷但富有工作經驗的基層工友失去資歷認可的機會。他警告若政府一意孤行推行資歷架構，將令一些無良僱主以向僱 員提供培訓為名，扣減薪金支付「學費」，或製造無償工時，並向未能考取資歷的員工開刀，觸發新一輪減薪裁員潮，結果「持續進修」變成「持續剝削」。


應確保公私部門有「尊嚴工作」

國際勞工組織日內瓦ACTRAV副主任 Michael Sebastian認 為政府應當在社會對話的基礎上，去制定、應用及檢討有關人力資源發展、教育、培訓及終身學習的政策，而這些政策的發展是與良好的經濟、金融及社會政策的目 標相一致的。政府應當推動「尊嚴工作」及社會融和，承認要對失業者、首次進入勞動市場的人士及有特殊需要的人士有承擔，並透過政策提供獎勵及協助，以扶持 他們的發展，加強其就職的能力，並確保在公營或私營部門中都可獲得「尊嚴工作」。

教育統籌局副秘書長邱騰華指，在全球化帶來的社會及經濟的急劇變化下，政府提倡終身學習，提升技能，「人人上車、同踏青雲路」。政府主張建立「一專多能」、「學以致用」的進修文化，措施包括持續進修基金、技能提升計劃、再培訓服務等。


「評核帶動教與學」收窄工人教育

社會經濟政策研究所高級研究員蔡建誠認 為職業教育應鼓勵工人思考工作的價值與本質，及工作與社會的關係。香港主流的終身學習論述把終身學習等同為技能提升或再培訓，不只是解決失業及貧窮的處 方、更是對所得兩極化現象的回應。可是工人的平均技能水平提高，並不代表工人掌控工作的能力增加；技能培訓可能提高個人求職的機會，但不能解決「僧多粥 少」的問題，也可能將視線轉移問題的本因。例如所得兩極化可能反映技能差距，但也可能反映權力和社會地位的差異。至於香港終身學習當前的挑戰，蔡建誠認為 包括學習機會的不平等分佈、勞動力市場的二元性及狹窄的行為主義。香港現時每周工時超過六十小時以上的就業人士達22.2%，而學歷越低的僱員越少機會得 到企業提供培訓的機會。蔡擔憂現時為滿足工商企業的短期需要而辦教育的趨勢，加上要求學習經驗的成效必須可評核，會做成「由評核帶動教與學」，使教學活動 淪為一堆堆割裂的指定動作，做成工人教育的狹窄化。



「終身學習」變成「終身被淘汰」？

香港職工會聯盟秘書長李卓人質疑，若果全世界都在「鬥賤」﹝以低工資吸引外資﹞，工人的「終身學習」將會變成「終身被淘汰」，職業培訓也不能保證工人的就業保障。他呼籲政府應該以民為本，停止鼓吹弱肉強食的「社會達爾文主義」。


海外及本地的經驗交流

加拿大多倫多大學教育及就業研究中心D'arcy Martin建議以四項準則來評估政府有關工人學習的措施，包括如何影響工人的就業保障；在工人獲得工作及晉升機會上是否公平；如何影響工人的尊嚴、對工作上的興趣、啟發性、對工作價值的肯定；及如何影響工人的參與，特別是促進工人參與工會及社會上的價值取向及機會。

澳洲也是有設立統一資歷架構的國家。澳洲建造、植林、採礦及能源工會教育及培訓幹事Anne Duggan認 為資歷涉及的範圍應反映真實的工作場所要求，並要有適當的行業集體協議，去保護工人的權利﹝包括關於訓練的權利﹞；不只他們的訓練需要，連工人的教育需要 也要被考慮在內，例如基本的讀寫和運算能力。此外，資歷和有關的能力應反映廣闊和可轉移的技能和知識，而資歷與資歷之間應該有一貫性，使有真實和可達成的 進路。

成衣業、文職及零售業職工總會總幹事張麗霞認為，必須確立集體談判權制度，讓工會高度參與行業的培訓政策；香港婦女勞工協會總幹事胡美蓮以外判清潔工為例，指性別、族群和政策排斥的因素限制婦女參與培訓的機會和成效；職業發展服務處代表朱君認為年齡歧視嚴重，僱主不給予年長僱員進修機會；街坊工友服務處青年組代表江貴生則指出，現時青年人普遍只能從事彈散工，無法累積經驗，加上學費昂貴，資歷架構根本無助改善青年人處境。


如何尊重工人學習的權利

現場討論氣氛熱烈。在總結時香港職工會聯盟主席鄭清發指 出，把失業問題歸因於是工人自己的個人責任，是由於工人「技能不足、欠缺社會需要的知識」的說法，對失業工人不公平，原因是無論接受多少再培訓，學習多少 技能，若社會職位不足，也是於事無補。所以不應忽視政府就業措施的重要性，但現時教育統籌局和經濟發展及勞工局各自為政，缺乏協調。此外，鄭清發指出政府 現時削減資源，職業培訓走向市場化和私營化，貧者愈貧，富者愈富，加上工人工時長，政府單方面推行資歷認可的政策，又缺乏工會的參與，令培訓遠離工人的實 際需要，恐怕令工人對培訓產生厭倦。政府不去反思這些問題，就不算真正尊重工人學習的權利。

論官商勾結

──寫於2005年7月1日前夕
思利治
( 2005年6月30日)

﹝廣告﹞請購買：思利治﹝2005﹞，《官商勾結》，香港：進一步多媒體有限公司出版。


什麼是官商勾結？

一般理解，官商勾結是是指個別官員徇私瀆職，在制訂或推行政策時，向個別企業集團輸送利益，利用公權偏幫某些商人或財團，而這些企業集團亦可能透過種種方式回報這些官員。

可是，官商勾結更體現於政府政策和政治制度向資本傾斜，為了保障資本累積，不惜犧牲民眾的人權和需要。


香港有否官商勾結？

港英殖民統治下，行政和立法兩局一開始就全部是委任議員，成員也一向來自商界及專業界別，正是港英政權透過分配政治權力，去讓這些人更暢順地取得經濟優勢，從而鞏固其統治。可見政治與經濟的利益向來都不斷迴環輸送。

1985 年後，立法局引入小量功能組別選舉議席，時至今日，在有限的直選席位及根本上是行政主導的架構下，政治繼續為小圈子經濟利益服務。九七回歸前後，中央刻意 安排一個商人主導的政治-選舉結構，透過政治輸送經濟利益及以經濟利益換取統治的穩定，更是昭然若揭。可見官商勾結本在這樣的體制中有著最基本的保證。

回歸之後實行商人治港，特首董建華與李氏大財團千絲萬縷的關係早已為人垢病，例如數碼港無須公開招標、Tom.com創業板上市獲多項豁免等事件，更是市 民所耳熟能詳。前政務司司長曾蔭權一直堅持西九龍發展計劃單一招標，讓大財團壟斷西九的發展權，保障大財團長期的利潤，更使小市民認定特區政府公然地進行 「官商勾結」。

另一方面，一些以「積極不干預」、「讓市場經濟自行調節」為名的政策，由於不去糾正既有的強弱懸殊這不平等局面，讓資本家可以繼續刮取民脂民膏、為所欲 為，可能是更大範圍的「官商勾結」。事實上，一些由政權策動、表面上中立的政策、法律、基礎建設等，往往是保護及保障著某些特定的資本利益。例如：停售居 屋表面上叫尊重市場，實際卻是明益金融地產壟斷資本之托市措施；動用公帑去興建﹝破壞環境﹞ 的高速繞道，又為地產商進軍/開發某些地域/社區埋下伏線；不肯立法制定勞工的起碼工資，又不肯建立全民性的社會保障制度，大大增加資本家對勞動力的操 縱；削減對公共醫療服務的財政承擔，最終得益的便是醫療保險集團。上述這些例子，在「自由經濟」的旗幟之下皆被視為理所當然，可見在香港，要解決官商勾結 的問題，首要質疑的便是「自由經濟」的意識形態，揭露它隱藏著的讓資本家予取予攜的實質，否則只是枝節刪訂而已。

回頭看香港，收縮公共房屋、領匯上市、西九發展、數碼(地產)港、以至臨立會強行通過強積金、公共醫療開路給醫保集團、工商界主導教育改革、……等事件的 深層危機，乃是在於將各種公眾需要--衣食住行--放置於一個(進一步) 私有化/財團化的體系，然後加以抹煞；又或是索性不去討論一些「發展」項目是否有需要﹝例如迪士尼主題公園提供的工作質素、造成的環境生態影響和文化侵略 就乏人問津﹞就拍板上馬。所以，就算沒有了董建華、有「法例打擊官員瀆職貪污」，公眾對於這種由世界貿易組織推波助瀾、各國政權趨之若騖的全球私有化/財 團化浪潮下的「合法」官商勾結，還是須要窮追猛打的。何況曾特首做財政司司長時向財團大幅減稅退稅﹝直接造成所謂「結構性赤字」﹞、做政務司司長時又力主 西九單一招標、不惜扭曲民意、為供養小撮人免費政治午餐的畸型港式功能組別選舉制度護航，大家還會質疑曾特首打擊「官商勾結」的「決心」嗎？


如何制止官商勾結？

上述有關官商勾結的情況，相信讀者應該可以掌握得到，並提出相應的改革要求。例如要求政府行政和立法機關由普選產生、建立讓基層市民能民主參與監察的公營 服務制度，防止金權、極權和官僚統治；制定反壟斷法、讓市民大眾重新取回被財團瓜分的經濟社會生活空間等，皆曾經有不少人提出過。

在香港，我們浸淫在單一的新自由主義、市場殺戮為本的世界觀中太久，生活成了不斷地依循既有模式：大家出賣時光、社區生活和健康(超時工作去從事所謂生 產)，也出賣地球、剝削後代及弱勢社群 (去進行消費及棄置)。這種生活的劇本，則由掌權的超級財團和當地政府寫成。難怪Paul Kingsnorth在 Democracy is Dead一文中提出，當今之世，無論普選出那一個黨派、政團去執政，都難望打破人民的困局，因為不去突破基本的政經體系，及其文化附庸，自主生活根本是遙 不可及。

歸根結柢，膜拜「富裕」、「先進」﹝其實往往是剝削和浪費的同義詞﹞的圖騰，錯將以大企業為準軸的發展模式等同為社會進步，就是大家去策動、容許、或佯作 不見那鋪天蓋地的官商勾結的根源。在這種形勢下，個人或社群若果不進入或要叛離那個以財富積聚及國族富強為旗幟的「世界經濟秩序」，便會被視為「落後」及 「危險」。大家可以容忍強國為開發環境「資源」而製造戰爭，卻不讓依然享有一點自主自在生活方式的部族、群落，背向鼓吹弱肉強食的所謂「自由貿易」而有其 喘息的機會。

我們要不成為官商勾結每天去「攻打桃花源」的幫兇，為現在和未來帶來更大的損耗和苦難，就必須著著實實去認識我們現在身處之境是如何地局限。畢竟，官商勾 結都只不過是這個主流世界失去想像和希望的一個表徵罷了。重尋衣食住行各方面的真正需要，重建種種被遺忘、被壓抑、被低貶的生活/生命技能/技巧，讓幫 助、關懷、人道、負責、尊嚴的自主含意重現，不用財團及統治機制挪用去作粉飾昇平之用--這才是我們作為短暫的地球過客的一點倫理責任。

﹝思利治是一個三人小組，成員包括有機園丁、閣樓書店店員和政策研究員。﹞

世貿與就業：香港建造業的例子

香港政府於1997年6月，在事前並無進行任何公開諮詢的情況下，簽署《世界貿易組織政府採購協定》﹝下稱《世貿採購協定》﹞。根據這項協定，所有決策 局、政府部門以至包括機場管理局、房屋委員會、房屋署、醫院管埋局、九廣鐵路及地下鐵路的公共機構，對所有貨品及某些服務的採購，若合約的價值超過某個限 額，都會受到《世貿採購協定》的規管。換言之，政府和公共機構在進行採購時，其他《世貿採購協定》成員國的供應商所獲得的待遇，不能「低於」本地的供應商 所獲得的待遇，即符合世貿所謂「國民待遇」的原則。


《世貿採購協定》範圍廣闊

在建造服務來說，該價值約等於五千萬港元的建造工程合約。據政府效率促進組2002年的資料顯示，政府基本工程及基建保養的合約價值平均達一億四千七百萬 及四千八百萬港元，可見《世貿採購協定》的涵蓋性。除了香港外，現時加拿大、歐盟十五個國家、冰島、以色列、日本、南韓、荷蘭(阿魯巴)、挪威、新加坡、 瑞士、列支敦斯登和美國也有加入該協定。在大部份國家裡，公共機構的建造服務採購，有關合約的門檻價值也大約是五千萬港元，不過以色列的是八千五百萬港 元，日本及南韓則是一億五千萬港元。

香港建造業近年的失業問題十分嚴重，業內失業率一直高達全港整體失業率的兩倍以上。香港的建築地盤一直以聘請散工為主，工人缺乏基本的職業保障；政府近年 收縮公共房屋的政策，更對香港建造業工人的失業和開工不足問題雪上加霜。另一個社會上較少人留意到的問題，是建築工程採用預製組件對本地就業的影響。

本港建造業近年流行採用預製組件，即把部分工程的半製成品或組件預先製造，然後才搬運至最後應用的地方安裝。建造業檢討委員會曾指預製技術是高效率的建築 方法，認為可有效減少物流管理、工程監督、環境污染和物料浪費的問題，但必須以工廠生產模式才能取得規模經濟效益。這意味著採用預製組件會影響對建造業的 人力需求，因為本地建築地盤有可能會被預製工場取代成為工人的主要僱用場地，但這些工場卻不一定設於香港，而地盤對技工的需求亦會因此大幅減少。


大幅減少本地就業機會

根據經濟發展及勞工局2002年的資料，房委會的建築工程中的預製組件大部份在內地預製而成，以混凝土用量計算約相等於建築工程中兩成的工作；於公共工務 建設採用的預製組件當中，亦約有高達75%在香港境外製造。政府承認根據地盤作業的估計，公營房屋工程採用的外牆、牆版間隔、灶台、洗滌盆、鐵閘和套裝木 門的進口預製組件，於1999年時價值高達21億元，當年就最少做成二千二百多個技工職位流失。勞工團體估計造成的影響更遠超此數。

過往不少勞工團體一直要求政府增加公共開支，加快基建和解決市民住屋需要，增加建造業工人的就業機會；更要求政府以優先促進本地工人就業為招標原則，包括 在工程建造合約中，訂明預製組件的工序應全部或有一定比例在香港進行及組件在本港進行測試。

但是香港政府認為如果這樣做，便會違反《世貿採購協定》訂明採購機關在揀選產品或服務供應商時，不得採取當地含量、技術許可、投資要求、反向貿易等鼓勵當 地發展的手段的規定，對國際貿易造成障礙，甚至有可能因此受到各國的貿易制裁。換言之，就算政府投資基建和興建公屋，認為由於《世貿採購協定》的限制，不 會在工程合約條款中規定承建商必須採用本地供應商的預製組件，大幅減少所能創造的就業機會。


鎖緊「投資的去管制化」

經濟發展及勞工局在較早時回應立法會人力事務委員會的質詢時指，由於內地的成本遠低於香港，預製組件在內地製造符合「成本效益」。而如果香港退出《世貿採 購協定》，便會影響「國際智囊組織」對香港的評級，損害香港的形象，使外國撤回對香港的承諾，令本港的供應商在外國的採購市場中受到歧視。至於把合約分 拆、使合約價低於門檻限額的做法，則更是「逃避和違反國際義務」的行為，可能受到「報復性貿易制裁」。結論是香港政府維持現行政策「最符合香港的利益」。

香港政府似乎不知道其他國家在門檻金額以下的採購活動，也有保留若干的國民優先政策的例子，例如美國雖然是該協定的簽署國，但美國的聯邦採購法仍然規定，在門檻金額以下的採購項目，必須購買美國國內供應商的產品。

有人形容香港一直是一個市場全方位開放的城市，因此世界貿易組織及有關的協定對香港的影響不大。姑且先勿論這對香港的描述是否符合事實，但上述例子清楚說 明，世貿部分協定的本質是把「投資的去管制化」鎖緊，把由不民主政府所作出的政策，變成﹝像是﹞無法逆轉的既成事實，意圖消除民間要求政府平衡公共利益與 貿易考慮的聲音、嚴重威脅本土自主。

擴闊稅基的政治經濟學

keywords: 財政預算

(本文載於監察全球化聯陣, 《超越「小政府、大市場」──批判新自由主義香港社運文集》，文星文化教育協會出版，2006年。﹞

近年有關本港公共財政的輿論，一個甚囂塵上的議題便是「擴闊稅基」。財政司司長唐英年在最新發表的財政預算案中，便表示政府會於稍後時間發表諮詢文件，徵 詢公眾對開徵「商品及服務稅」的意見；但同一時間卻又建議把遺產稅取消，每年減少達15億元的收入。我們應該如何理解這個好像自相矛盾的做法？為何會出現 「擴闊稅基」這個議題？究竟「擴闊稅基」的目的是什麼？稅基被擴闊﹝特別是開徵「商品及服務稅」﹞後，對香港社會的民生有什麼影響？


財政赤字的原因

在香港，認為本港的稅基過「窄」、需要「擴闊稅基」的說法並不是甚麼新鮮的事。殖民地時代後期的財政司翟克誠(1986-1991)便在任內多次提出開徵 某種形式的消費稅﹝後稱為批發稅﹞以擴闊間接稅稅基，但因遭到各界的反對而擱置。香港雖以簡單的稅制和低稅率見稱，但若長期以此支付促進社會發展必須的龐 大資源，也實在匪夷所思。不過自1993/1994年起，政府竟然差不多每年都有大幅度的稅項寬減措施，原因是當時單靠賣地收入累積的財政儲備及其投資利 息已能負擔大部政府支出。當時雖未「發現」所謂結構性赤字的問題，但因經常收入減少﹝政府會計上不把賣地這項經常性活動的收入當作經常收入﹞，在 1995/96年開始財政司麥高樂便索性抽起要求經營帳盈餘不少於非經常開支的一半的預算準則。1998/99時當時的財政司司長曾蔭權在亞洲金融危機的 陰影下仍預計政府收入將大幅增長，更調低薪俸稅的最高邊際稅率、遺產稅、利得稅、股票交易印花稅等，使政府每年收入減少數以百億元。

上述種種稅項寬減措施及以賣地收益作為香港政府的重要收入來源的政策，使在泡沫經濟崩潰前，港府的非稅項收入佔稅收高達80%﹝1997/98數字，經合 組織國家的比例只佔16%﹞──當然這也反映以地產帶動經濟的港式發展模式。一旦經濟衰退、賣地收益大減﹝後來港府為托市更一度停止賣地﹞，香港這種高地 價低稅率政策便自然導至香港政府的經營帳和綜合帳均出現財政赤字的問題。賣地收入大幅回升使2004/05年度的財赤大大收窄，便正好說明此點。


提高稅收的策略

雖然政府不是今天才提出擴闊稅基的問題，但無可疑問，近年廣為本地和國際資本代言機構關注的「結構性赤字」問題顯得來勢洶洶，加添了擴闊稅基的合理性和急 切性。可是，單單經營帳出現所謂「結構性的赤字」問題，並不構成「擴闊稅基」的充份理由。根據外國的經驗，要提高稅收以融通財政赤字，最少可以包括下列幾 項做法：

一是把直接稅制改為以總入息評稅的稅制。香港一直採用分級稅制 ﹝薪俸稅、利得稅、物業稅及遺產稅，而個人入息評稅嚴格來說不算是一種稅項，而是一種減輕納稅人負擔的申報方式選擇﹞，沒有以總入息評稅的觀念，無法向其 他各種收入徵稅，影響許多投資決定，製造大量的避稅機會，造成稅務上的不公平。若採用總入息評稅，稅制將不會對納稅人的入息有差別對待，可減少避稅和擴闊 稅網，在不提高稅率下亦能增加稅收。很多發達國家都要求納稅人將所有入息來源作綜合申報，例如在英國，納稅人申報個人入息時要同時申報以下來源的收入：就 業、存款利息、股息、合伙業務、租金、信託基金、資產增值、離岸利益、其他儲蓄和投資計劃的收入等。

二是開徵新稅項。除了政府、專業團體和國際財經機構經常提及的銷售稅外，還包括例如利息稅、股息稅、資產增值稅，對納稅人在世界各地的收入徵稅等。在貧富 不均的社會裡，財產的分佈可能比入息的分佈更遠為不平等，而且富裕人士的入息頗大部份來自資產增值。不像很多經合組織成員國，香港不向資產的增值徵稅，股 息和利息亦免稅﹝利息稅於1989年起全面廢除﹞，因此最有利於資本的累積，卻易加劇貧富差距──包括跨代的貧富差距。而就算兩人的總收入相同，但本地打 工者較有資產及有其他收入來源者要多付稅款，因此橫向的稅收公平原則亦未能達到。

三是提高現有稅項的徵稅能力，包括提高各項直接稅和間接稅的稅率、加強對職業附帶福利徵稅、削減各類免稅額和扣減額等。例如勞工團體多年以來便一直要求香 港政府引入累進利得稅制。現時薪俸稅最高邊際稅率為 20%﹝標準稅率16%﹞，公司利得稅為17.5%; 與普遍採用累進稅制的經合組織國家最高的個人及企業入息稅稅率比較﹝2001年時平均分別達43.6%和32.9%﹞仍有一段距離。除了增加利得稅稅率 外，另一個做法是增加現時薪俸稅制的累進性，例如包括減慢稅階遞增的速率、取消標準稅率及提高最高一或兩級的邊際稅率﹝最近訪港的莫理斯爵士 [Sir James A. Mirrlees， 1996年諾貝爾經濟學獎得主]亦認為香港政府應提高高收入人士的薪俸稅率，反對開徵銷售稅，見《明報》2004年11月10日﹞。實施這些做法後不但能 增加對大財團和高收入人士的徵稅，更可使過去替前者承擔大量稅款的小商戶及中低層人士獲得稅務減免的機會，使稅制更符合以支付能力為根據的繳稅原則。但香 港的專業團體卻一直只主張調低薪俸稅的免稅額，以使更多月入低於中位數的打工者進入稅網，使稅務負擔下移，難道是因為不敢惹怒他們的最大客戶？


擴闊稅基的目的

七十年代的財政司夏鼎基確立了本港稅制的目標，最重要是產生足夠的稅收，跟著是中性及簡單的稅制，至於稅制的公平性則相對來說不重要，更只會在例外時才會 考慮讓稅制達至財政穩定以外的經濟或社會目標。香港政府一直依循這一保守的稅務政策。1997年前雖三次檢討稅務條例，但歷次有關的檢討委員會的檢討範圍 僅限於稅務行政、法律和技術的層面上，職權規定不能討論財政政策的問題，只能在維持低稅的前提下提出增加稅收的建議。2001年由財政司司長指示成立的 「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」發表的諮詢文件，題目更索性把「擴闊稅基」與「改革稅制」混為一談。

可是，根據前段的分析，改革稅制顯然不等同擴闊稅基，而擴闊稅基也不是只有「開徵『商品及服務稅』」單一個途徑。把擴闊稅基等同為改革稅制，一個顯然的結 果是把稅項歸著的政治敏感課題，排除於整個稅制檢討的範圍內。說到底在現時的分級制的限制下，改良利得稅和薪俸稅的累進程度，雖然能產生大量稅款﹝也最觸 碰既得利益﹞，但沒有增加可供徵稅的活動或人頭數量，也就不算擴闊稅基。議程即然被約化為「首要為政府提供可觀的和穩定的收入」，「商品及服務稅」等一般 消費稅稅項便好像脫穎而出，起碼它重重包圍升斗小民，不像資產增值稅、遺產稅等財產稅項能﹝為有能力聘請顧問協助避稅的富裕階層﹞提供避稅機會﹝雖然不見 得英美日等國際金融中心要因此取消這些稅項﹞。不過，財政政策究竟關顧誰人的利益，恐怕經已呼之欲出。

然而，在公共財政的課題內，稅收的問題受到關注，不單是因為稅收是政府收入的最大來源。稅收不但影響資源配置，稅項最終的歸著更關乎社會各階層稅務負擔的 分佈，對所得分配有著重大的影響。因此，不能簡單地以為凡能使更多較低收入人士墮入稅網就是「平衡」、就是好的做法，這本來是個非常顯淺的道理，香港的主 流媒體竟然把官方的說法照單全收，實在使人非常失望。

把稅制檢討的議程範圍局限在如何擴闊稅基的問題上，便無須檢視整個徵稅哲學、原則及有關的財政政策，當然更無須檢討公共財政﹝包括稅制﹞在有嚴重經濟結構 失衡、貧富懸殊和環境污染的香港內所應有的角色。本港社會發展的政治禁區，又再次被扭曲的價值討論層層籠罩起來。


開徵商品及服務稅的社會後果

香港的貧富懸殊在這十多年間急劇惡化，較許多所謂第三世界國家還要嚴重，而稅制卻無法發揮較大的所得分配作用：直接稅採用標準稅率，對高收入人士和大企業 來說只是一種比例稅，而間接稅多年以來也一直佔總稅收近四成。由於低收入者較高收入者交出更多的收入份額去支付像商品及服務稅這些一般消費稅項﹝即所謂累 退性的問題﹞，開徵這些稅項將使本來不公平的稅制變得更為不公平，勢將造成稅務負擔向低下階層市民的巨大轉移。

雖云在不少國家裡，近年消費稅項佔稅收的比例上升，但經合組織成員國的入息稅的稅率和累進程度一直遠高於香港，需要透過增加間接稅去彌補各項往往最有利於 富裕階層的減稅或豁免措施，故此2001年「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」的報告書指外國「越來越倚重消費稅」的現象，也應該從這個社會脈絡去理解。 事實上在加拿大、英國、澳洲等國家，近年增加採用增值稅(Value-added Tax)的做法，在民間也引起極大的爭論，因其最終結果是導致低下階層不成比例地承擔了公共服務的成本，資源向富裕階層再分配。香港政府如果在引入商品及 服務稅前無法先向社會清楚交待整個稅制的公平性，便難以說服小市民這不是一項劫貧濟富的措施。


小結

財政預算的制定，理應提供一個機會，開放地讓社會人士討論社會發展的適當水平、社會優次的建立和公共資源的有效運用，以至與此息息相關的稅務政策的哲學、 原則及策略，但香港政府在強調減少預算赤字時經常滑坡為開支面的壓縮，在論及收入面時又只重視差額的填補及財政的穩定，不談基本的稅制目標和稅務公平。既 然政府謂取消遺產稅的其中一個理由竟然可以是富裕階層的避稅活動，我們有理由擔憂，這種由上而下的所謂稅制「檢討」、「改革」，將可繼續容讓體制中最大的 得益者積累最大的資本，而一般基層市民的福利恐怕將會再次遭到犧牲。






答讀者問

問：實施累進利得稅後，大公司會否分拆成小公司避稅？

答：有實行累進利得稅的國家因應本國的累進稅架構，設計稅務法例去阻嚇這些避稅策略，例如英國的《所得及公司稅務法》訂明一間公司若有一間或以上的相聯公 司﹝相聯公司是指一間公司控制另一間公司，或同是受到控制的公司﹞，計算稅款時每間公司獲得的邊際稅項寬減(marginal tax relief) 會顯著減少。

對誰有誠意？──評2005年施政報告的扶貧策略

香港自九十年代以來的貧窮趨勢，無論以相對貧窮或絕對貧窮的角度看來，均極為嚴重。舉例來說，2001年人口普查發表的堅尼系數為0.53，顯示香港三十 年經濟持續發展以來的入息分佈狀況不斷惡化，成為世界倒數第五，比很多所謂「經濟落後地區」還不如。而綜援個案數目亦有增無減，去年11月底達三十萬。過 去多年來民間團體便曾無數次發表調研報告和發起請願行動，要求香港政府正視本地長期存在著的貧窮問題。

最近董建華的第八份施政報告，終於「發現」本港的貧窮問題，更以減少「跨代貧窮」作為工作目標，選擇以「兒童」和「青少年」作為重點對象。此外，亦表示成 立一個由財政司司長主持的「扶貧委員會」，探討扶助「年老、單親、殘疾的貧困人士」和「低收入的在職人士」的措施。

施政報告發表後，贏得一些社福界人士的掌聲，認為政府有「誠意」解決貧窮問題。更有報章社論警告香港別走上「福利主義」的「派錢」道路。筆者對這類說法感 到莫名其妙。雖然屬於「扶貧紓困」的段落，佔了全份施政報告超過十分一篇幅，但不見得政府對社會福利的態度有基本的變化，更不等於社會政策發展的禁區可以 逾越雷池半步。


禁區處處 難逾雷池

首先，政府仍舊堅持低稅率及於二零零八至零九年度恢復收支平衡﹝請讀者參考筆者過去就本港財政政策的評論﹞。這意味著保障高收入人士和工商界利益的財政政 策將會延續下去，而公共開支和服務將會繼續遭受壓抑甚至削減。換言之，整個「扶貧紓困」的基本策略，是在不改/驚動既得利益的前提下﹝美其名為「維護社會 和諧」﹞，重新分配既有資源的零和遊戲，把金錢由一類市民/貧民的口袋，轉到另一類「認可」貧民的口袋裡去。這恐怕只會加劇自「回歸」以來的「窮人鬥窮 人」現象。

此外，整個「扶貧紓困」的政策理念，是「促進經濟增長，創造更多就業機會。其次是通過教育和培訓，讓每個市民都有機會發揮所長，提升自己、擺脫貧困。同 時，政府……編織可靠的社會安全網，給有困難的市民提供基本生活保障。」﹝第35段﹞，可見並沒有偏離政府自殖民時期一直以來的管治哲學，視經濟成長為解 決社會問題的靈丹妙藥，認為整體財富上升，生活在其中的所有人必能受惠，而社會政策只能從屬於經濟發展，不是透過教育和培訓去順應市場經濟、解決「人力資 源錯配」導致的「失業率過高」問題，就是以綜援等措施去為所謂「弱勢社群」諸如「老、弱、傷、殘」者提供援助，從剩餘資源中進行再分配。

再者，部份社會人士賦予高度期望的「扶貧委員會」，只是在數百多個諮詢組織外增加一個而已，並無實權整合各項政策範疇，規劃「扶貧」政策。作為主席的財政 司司長唐英年更率先表明，該組織並不會訂立貧窮線。可是不訂立貧窮線，又如何得知貧窮的真實情況及變化？如何得知「扶貧」政策的效果？既然連基本事實都不 ﹝ 願﹞知曉，就無須涉及實質的承擔和問責。可見整個扶貧策略，絲毫不會動搖行政主導的管治模式，也就是政府高官﹝特別是財經政策官員﹞在資源決策上近乎絕對 的權力。


貧窮成因 再個人化

在這種不觸及既得利益、崇拜發展主義和維持威權領導的所謂「扶貧政策」下，貧窮問題邊緣化和個人化的趨勢恐怕只會繼續強化。既然經濟成長提供的機會最終可 惠給每個人，貧窮只是少數人的問題，原因相信是某幾類型人個人的特/素質所致，例如身為「長者」、「殘疾人士」、貧窮/單親家庭中成長的兒童或是「低技術 低學歷」工人。「扶助」這類「弱勢社群」的方法不外乎對現有制度修修補補，當然無須涉及基要的價值重估和制度變革：例如增加一百大元嚴重傷殘津貼、放寬綜 援年長者離港期限、為綜援家長提供輔導﹝防止其子女習染「貧窮文化」？﹞、調動社區資源、鼓勵義工參與等，又或是呼籲失業工友「努力進修、自我提昇」，投 入全球資本主義，像專業人士、企業行政人員般「發展潛能」。

剩餘式的福利模式自然意味著以最低入息作為資源分配和行政審查的指標，往往把輿論不必要地引導至對「窮人」的道德分類上。在這種對社會政策的建構下，最容 易把社會視線抽離造成貧富不均的社會結構，及引致或延續貧窮的社經政策。工人階級為何「手停」﹝關廠裁員、傷病、退休﹞便「口停」？月入三四千元的合約清 潔工參加再培訓後，人工是否就能養活家人？不講求有少數專業精英般高額的職業福利，但能享有起碼的工作穩定和退休保障嗎？綜援家長接受再教育後便可以有錢 供子女上網？電話津貼早年不是取消了嗎？同樣中學畢業，為何有殘障青年天天在家等候，苦無見工面試的機會？私樓赤貧戶為何捱貴租？為何「上樓」﹝獲編配公 屋﹞無期？上述這些問題，難道通通不會涉及房地產、勞工等社會及經濟政策，以至容讓資方享有過大市場力量的經濟發展模式嗎？

無須檢視社會制度的不公義、廣設政治禁區、由上而下的「扶貧」政策，除了能安撫權貴外，恐怕無法回應經濟條件遭受剝奪的低下層市民的生活處境。