邁向捍衛市民權的反私營化運動

邁向捍衛市民權的反私營化運動
────外判的個案

(本文載於監察全球化聯陣, 《超越「小政府、大市場」──批判新自由主義香港社運文集》，文星文化教育協會出版，2006年。﹞

香港近年出現一浪浪的反對公共服務私營化的行動。除了清潔、保安、救生員及其他基層公務員工會先後多次大規模的反外判集會示威外，本月1日全球聯陣/勞工 基層大聯盟和民間監察世貿聯盟更舉辦遊行，要求政府立刻停止所有公共服務的外判和私營化計劃；並加強巡查、監管及檢控現有外判及私營化項目，以保障勞工權 利和民生；更進一步要求將民生服務抽出世貿服務貿易談判範圍。遊行後，政府外判服務工人飽受剝削的事件，成為主流媒體的報導重點。


根據「崔老頭」的觀察，香港目前的反私營化運動有以下的需要：結連公務員與外判工人、結連公營服務的僱員和使用者、及在官僚主義與私營化外提出替代方案﹝ 註1﹞ 。本文主要以「政府服務外判」為個案，目的整理是香港及海外的一些經驗，試圖初步回應崔提出的問題，並豐富本地的反私營化運動和論述。筆者先從外判所涉及 三個運作層次說起：外判作為一種管理技術、外判的社會影響及外判背後所隱含的霸權意識 ﹝註2﹞。



外判 = 價值中立？


根據政府的外判服務調查，在2004年8月執行中的外判合約總值超過2,140億元。2002年的調查已顯示，在樓宇及物業管理、培訓及教育、社區及福利 服務等這些傳統上被認為是「核心」的服務，工作外判亦成長迅速，顯示不能忽略外判對政府員工職業保障和士氣的影響。根據官方的說法，外判是「私營機構參與 提供公共服務」的主要方式之一，是政府部門與外間服務供應商之間的合約安排，讓有關供應商在一段期間內提供指定的服務並向部門收取費用 ﹝註3﹞。政府指現時的外判不但可協助部門控制公務員的編制，配合「大市場、小政府」的政策，還能在滿足市民對政府服務增加的需求之餘，節省公帑、改善服 務的效率和質素，結果必然對公眾有利。本地絕大部份的經濟學者在評論外判時，亦引用類似的論據去支持政府服務外判。


這種對外判的理解，其局限是把外判視為純綷的技術性問題，是達致既有財政目標的手段，把諸如社會公平、外判對社群的影響等議題，排除於狹窄的經濟效率討論 之外，因此需要其他層次的理解和補充。不過，這也為政府服務外判提供一個內在評估標準，也就是經濟效率的測試。本地的反外判論述亦有嘗試質疑「外判 = 低成本」的假設，例如指出由私營企業經營的供電、隧道、公車等公共服務，年年賺大錢卻不肯減價惠及普羅百姓，看不到有什麼經營效率可言。又例如食環署管工 職系工會主席李美笑指出該署的外判合約由小數大財團操控的清潔公司瓜分，形成寡頭壟斷，甚至政府有可能被外判商牽著走，顯示外判所預設的競爭性市場不存 在。不過本地的反對論述較少直接質疑官方的金錢核算，但事實上不同的會計方法下成本的差異可以甚巨。例如計算外判成本時沒有加入行政和監察等交易成本、外 判商提供服務時所佔用的公共資源、或是因部門接手處理爛攤子的額外開支﹝註4﹞ 等；又或是計算部門成本時沒有扣除固定開支以得出邊際數字、忽略擴充服務時的單位成本下降﹝註5﹞……等，都會造成由外判商提供服務的成本遠為便宜的印 象。外國的反對運動亦有在這方面著手，爭取立法阻止公私部門之間不公平的服務價格比較。例如美國馬里蘭州的法例規定計算服務外判的成本時必須包括所有相關 附帶成本﹝包括失業給付﹞，而且進行外判前所真正節省的成本必須最少達百分之二十﹝還加上其他與公眾利益有關的限制﹞。


明顯地，工會的被諮詢權需被確認，還必須有權獲得與雙方運作成本相關的資訊及一定的技術支援才能提出有系統的反建議，不過就算工會原則上不願意進入這場競 賽，也可監察和記錄現時服務外判後的各種問題和損失，可能會為日後質疑服務外判的合理性及爭取收回提供有力論據，甚至成為發展適用於評估公共服務效能的另 類/公平準則﹝而非僅以短視的成本效益量度﹞的起步點。這帶引我們進入第二層次的討論。



社會影響與社運連線


第二種對外判的理解，是認識到作為公共政策的一種策略，外判不但是資源﹝責任承擔﹞和管理﹝服務提供﹞兩個服務生產的理論原素偶然結合後的分離；由於外判 在實踐上往往涉及經營原則的質變﹝例如承辦商利潤主導、向股東多於向公眾問責、服務由「顧客」需求帶動﹞，顯然地，外判涉及不同社群的資源、地位和權力的 ﹝重新﹞分配。例如在資源削減而又與財團競爭下，社會服務機構為了達至合約的成效指標而出現揀客現象，最有需要受助的人反而得不到幫助，或只能接受次級的 服務。又例如服務承辦商在外判工人身上的超級剝削等。這種較深入的理解不但使受前述效率論壓抑的「社會影響」面向進入議事場域，社會運動對社會公義的探索 和追求、及對人/ 環境之關懷與尊重，理應為在主流論述下被塑造成利益對立的群體──政府僱員﹝「既得利益者」﹞、外判工人﹝「待業者」﹞及市民﹝遭齊平化了的「消費者」 ﹞──開展交流和結連的空間。


例如本地的反對運動便提出加強巡查工地、監管及檢控外判商，減少外判勞工遭剋扣工資；立法規定最低工資和最高工時，減少血汗勞工等，並組織外判工人爭取合 理的待遇。英美的反對運動亦從多個方面入手，重點是透過爭取外判工作的合理勞動標準，減低外判商的剝削率，亦由於因此增加服務外判的成本，間接地減少未來 政府工作外判的誘因，使公共僱員與外判工人達至雙贏的局面：例如隨著愈來愈多的郵政工作外判，美國郵政工人工會近年決定組織整個行業﹝包括公營和私營﹞的 工人；同樣組織外判工人成為會員的UNISON﹝英國最大工會，成員以公共僱員為主﹞，最近成功爭取英國內閣頒佈指引，所有公共部門的服務供應商向新僱工 人提供的待遇，不能差於工作條件﹝包括工會權利﹞受法例保障的轉職員工(transferred staff)，在減少「雙層工資」的同工不同酬問題上有重要進展。而在美國多個州和城市，生活工資運動 (Living Wage)已取得一定成果，例如羅德島洲規定外判商為工人提供當地可比職位的現行工資、麻薩諸塞州也規定合約僱員的最低工資及醫療福利，弗拉格斯塔夫市更 禁止黑名單﹝有違法紀錄﹞企業投標。在串連公共僱員的職業保障與市民利益方面，香港有反對者質疑外判服務的質素﹝如價低者得導致將貨就價、商人不向工人提 供訓練和安全設備等﹞；加拿大公共僱員工會則利用SARS期間的教訓爭取把部份已外判的工作﹝例如肉食檢查﹞以公眾利益之名收回；伊利諾伊州更索性禁止懲 教設施管理的外判等。


不過，既然外判是被用以攻擊公營服務僵性的工具﹝無論此等「政府失效」是如何被建構/生產出來﹞，我們除了指出外判同樣欠缺彈性和人性、提出市場同樣失效 外，還需要更基進的方案以超越公與私的二元對立。畢竟若外判是化「公」為「私」，那麼原先的「公」又有多「公」？。既然社會運動對於獨攬性的體制和價值應 有所抗拒，明顯地管理主義或專業主義﹝無論是公營還是私營﹞不應是「外判之外是什麼？」這個問題的終極答案。換言之要達致一個減少浪費和促進公義的公共服 務，單單強調良好的威權管理是不夠的，只有真正的權力下放和非集中化，讓市民集體地共同分擔管治的責任﹝ 而不是淪為一個個自我隔離的顧客/消費者，各自爭取最大的利益﹞，才可保證民眾的共同需要獲得公共服務平等的關注，也較徹底地改變過往部份公營服務的官僚 印/假象。而任何談論資源的有效運用，也應從這個滿足需要﹝或所謂「服務社會化」﹞的意義出發。例如巴西南部南里約格朗德州省會阿雷格里市﹝一個人口有一 百三十萬的城市﹞的參與式財政預算，10多年以來透過持續和經常性的大小型公開討論會，讓全市居民自由和直接參與16個分區和全市五大範疇﹝交通；教育、 文化及休暇；保健和社會援助；經濟發展和稅收；城市組織及都市發展﹞的財政資源的分配和投向﹝2001年時居民有權調動的資源佔市政府總開支百分之十五 ﹞，便可說是把民主參與和集體合作、公營服務和公眾信任並置和揉合的創新典範(註6)。



作為意識形態的外判


由上述的討論我們進一步可看出：外判不單不是一種中性的服務提供方式，與外判有關的主流論述實際上還投射出一種世界觀，它試圖轉移視線、模糊當中的不平等 權力關係和社會後果，並塑造人民的主動認同。簡言之，外判作為自八九十年代起英美澳紐等國右翼政權向國際社會推銷、以至近年由全球性管治機構鎖緊﹝透過世 界貿易組織的服務貿易總協定﹞的一套政治策略，問題不單是外判是否為打擊公務員工會或製造行政緩衝的手段；外判不只是政府的財政政策，更重要的是它的意識 形態作用、它所服膺的﹝國際﹞資本利益和霸權。這套工程包括某種對公營服務/私營企業的建構：即關注所謂「公營部門」過大、擠壓私營企業的資金和發展機 會，把公營服務塑造為必然是一些效率低下、浪費資源的官僚臃腫事業、是從中產者的口袋裡拿取金錢、對經濟成長造成負擔，解決方法是引進私企管理模式，例如 全面品質管理、彈性僱傭，甚至索性以私人資本替代營運大部份的公共服務，提高經濟效益。姑先勿論公營部門的層級管理方式對﹝低度﹞運用前線員工的工作知識 和投入的影響﹝外判將進一步導致積聚經驗的流失﹞﹝註7﹞，公營服務先驗地從屬於私營企業，反映政府一方面只高舉片面的成本效益計算，無視同時存在的市場 壟斷和私企﹝無﹞倫理責任等問題，另方面亦漠視普及、平等、穩定、負責而又由民眾控制的公營服務對維護社會整合和團結的積極貢獻。只可惜在公共服務商品化 的同時，社會問題亦隨之個體化，無法表達有效需求﹝購買力﹞的貧者、資訊受隔者、後代子孫/生物……的需要受到忽略，或只能獲得象徵式的對待。


從這個角度觀之，外判進一步模糊了「公」與「私」的界限﹝現實上早已是公私難分﹞，是經營邏輯自上而下的重構﹝例如利潤掛帥、服務分級、外國財團操控取代 本土自主等﹞，是公共服務性質的改變。外判不是改善公共服務的有效方法；外判只是令公共服務更加遠離民眾。既然自由市場獎勵成本/風險/危機的外化 (externalization)﹝如環境破壞；或是背後是肥上瘦下的「共渡時艱」﹞，社會責任隨公共服務外判而轉嫁於弱勢群體便不難理解了。可見反對 外判最終也應該是一場﹝反﹞霸權戰役的有機部份，理念上與其他去商品化、爭取社會權/ 福利權的社會運動無法割離：我們應有更多的盟友。



小結


理論上一個較「完整」的反外判計劃，應該對上述三個層面所涉及的問題﹝成本效能、社會公平、文化政治﹞均有所回應。根據筆者的描述，這三個層次既有分高低 主從，但也是互相指涉：例如就是因為處處意識形態作祟──「小政府」、「要為私營機構創造商機」﹝層次三﹞──外判才會難以完全避免出現私相授受、利益輸 送等「反」效率情況﹝層次一﹞。在實際的反對行動中雖然往往需要多點介入﹝註8﹞，但關鍵的地方不是各個扺抗的環節是否於某時某地局部，而是能否有潛力與 民眾的常理世界對話，匯總轉化發展為捍衛公共服務公共性(publicness)和市民性(citizenship)的願景和社會運動。希望本文能拋磚引 玉，期待香港的反私營化運動的壯大和成功。



註釋：

1. http://www.globalnetwork.org.hk/modules/
wfsection/article.php?page=1&articleid=72
2. 本文的敘述架構主要參考Lukes, S. (1974). Power: A Radical View. London: Macmillan的權力三面觀及Samson, C. (1994). "The Three Faces of Privatization" Pp 79-97 in Sociology, Vol. 28, No.1中對 Lukes 理論的運用。另外本文部份例子參考Ooi, Y.H. (2003). Comparative Study on Outsourcing Policies. Hong Kong: The Social and Economic Policy Institute.
3. 香港政府從來不把近二三十年資助志願機構提供福利服務的「混合經濟」視作外判，而事實上在這種不清晰的合約關係下，在一筆過撥款出現之前市場的經營原則亦 從來沒有顯著地主導福利機構的服務發展。
4. 例如傳染病猖獗期間食環署員工需加班工作以彌補外判服務商的表現。
5. 參考Zullo, R. (2004). "In-sourcing as a Strategy for Reclaiming Union Work". Pp.91-108 in Labor Studies Journal, Vol.29, No.1.
6. Wampler, Brian (2000) A Guide to Participatory Budgeting
http://www.internationalbudget.org/cdrom/
papers/systems/ParticipatoryBudget s/Wampler.pdf。另外，阿蘇在今期《聯陣》提供了另一個非常精彩的個案研究。見http: //www.globalnetwork.org.hk/modules/
wfsection/article.php?articleid=185
7. 例如加拿大公共僱員工會便認為創新和改善的關鍵在於內部的管理變革對前線員工的尊重。
8. 完全放棄某個層次的具體分析和抗爭，其最壞後果是把有關的命名現實權力﹝美名和污名﹞讓渡予對手。