對誰有誠意？──評2005年施政報告的扶貧策略

香港自九十年代以來的貧窮趨勢，無論以相對貧窮或絕對貧窮的角度看來，均極為嚴重。舉例來說，2001年人口普查發表的堅尼系數為0.53，顯示香港三十 年經濟持續發展以來的入息分佈狀況不斷惡化，成為世界倒數第五，比很多所謂「經濟落後地區」還不如。而綜援個案數目亦有增無減，去年11月底達三十萬。過 去多年來民間團體便曾無數次發表調研報告和發起請願行動，要求香港政府正視本地長期存在著的貧窮問題。

最近董建華的第八份施政報告，終於「發現」本港的貧窮問題，更以減少「跨代貧窮」作為工作目標，選擇以「兒童」和「青少年」作為重點對象。此外，亦表示成 立一個由財政司司長主持的「扶貧委員會」，探討扶助「年老、單親、殘疾的貧困人士」和「低收入的在職人士」的措施。

施政報告發表後，贏得一些社福界人士的掌聲，認為政府有「誠意」解決貧窮問題。更有報章社論警告香港別走上「福利主義」的「派錢」道路。筆者對這類說法感 到莫名其妙。雖然屬於「扶貧紓困」的段落，佔了全份施政報告超過十分一篇幅，但不見得政府對社會福利的態度有基本的變化，更不等於社會政策發展的禁區可以 逾越雷池半步。


禁區處處 難逾雷池

首先，政府仍舊堅持低稅率及於二零零八至零九年度恢復收支平衡﹝請讀者參考筆者過去就本港財政政策的評論﹞。這意味著保障高收入人士和工商界利益的財政政 策將會延續下去，而公共開支和服務將會繼續遭受壓抑甚至削減。換言之，整個「扶貧紓困」的基本策略，是在不改/驚動既得利益的前提下﹝美其名為「維護社會 和諧」﹞，重新分配既有資源的零和遊戲，把金錢由一類市民/貧民的口袋，轉到另一類「認可」貧民的口袋裡去。這恐怕只會加劇自「回歸」以來的「窮人鬥窮 人」現象。

此外，整個「扶貧紓困」的政策理念，是「促進經濟增長，創造更多就業機會。其次是通過教育和培訓，讓每個市民都有機會發揮所長，提升自己、擺脫貧困。同 時，政府……編織可靠的社會安全網，給有困難的市民提供基本生活保障。」﹝第35段﹞，可見並沒有偏離政府自殖民時期一直以來的管治哲學，視經濟成長為解 決社會問題的靈丹妙藥，認為整體財富上升，生活在其中的所有人必能受惠，而社會政策只能從屬於經濟發展，不是透過教育和培訓去順應市場經濟、解決「人力資 源錯配」導致的「失業率過高」問題，就是以綜援等措施去為所謂「弱勢社群」諸如「老、弱、傷、殘」者提供援助，從剩餘資源中進行再分配。

再者，部份社會人士賦予高度期望的「扶貧委員會」，只是在數百多個諮詢組織外增加一個而已，並無實權整合各項政策範疇，規劃「扶貧」政策。作為主席的財政 司司長唐英年更率先表明，該組織並不會訂立貧窮線。可是不訂立貧窮線，又如何得知貧窮的真實情況及變化？如何得知「扶貧」政策的效果？既然連基本事實都不 ﹝ 願﹞知曉，就無須涉及實質的承擔和問責。可見整個扶貧策略，絲毫不會動搖行政主導的管治模式，也就是政府高官﹝特別是財經政策官員﹞在資源決策上近乎絕對 的權力。


貧窮成因 再個人化

在這種不觸及既得利益、崇拜發展主義和維持威權領導的所謂「扶貧政策」下，貧窮問題邊緣化和個人化的趨勢恐怕只會繼續強化。既然經濟成長提供的機會最終可 惠給每個人，貧窮只是少數人的問題，原因相信是某幾類型人個人的特/素質所致，例如身為「長者」、「殘疾人士」、貧窮/單親家庭中成長的兒童或是「低技術 低學歷」工人。「扶助」這類「弱勢社群」的方法不外乎對現有制度修修補補，當然無須涉及基要的價值重估和制度變革：例如增加一百大元嚴重傷殘津貼、放寬綜 援年長者離港期限、為綜援家長提供輔導﹝防止其子女習染「貧窮文化」？﹞、調動社區資源、鼓勵義工參與等，又或是呼籲失業工友「努力進修、自我提昇」，投 入全球資本主義，像專業人士、企業行政人員般「發展潛能」。

剩餘式的福利模式自然意味著以最低入息作為資源分配和行政審查的指標，往往把輿論不必要地引導至對「窮人」的道德分類上。在這種對社會政策的建構下，最容 易把社會視線抽離造成貧富不均的社會結構，及引致或延續貧窮的社經政策。工人階級為何「手停」﹝關廠裁員、傷病、退休﹞便「口停」？月入三四千元的合約清 潔工參加再培訓後，人工是否就能養活家人？不講求有少數專業精英般高額的職業福利，但能享有起碼的工作穩定和退休保障嗎？綜援家長接受再教育後便可以有錢 供子女上網？電話津貼早年不是取消了嗎？同樣中學畢業，為何有殘障青年天天在家等候，苦無見工面試的機會？私樓赤貧戶為何捱貴租？為何「上樓」﹝獲編配公 屋﹞無期？上述這些問題，難道通通不會涉及房地產、勞工等社會及經濟政策，以至容讓資方享有過大市場力量的經濟發展模式嗎？

無須檢視社會制度的不公義、廣設政治禁區、由上而下的「扶貧」政策，除了能安撫權貴外，恐怕無法回應經濟條件遭受剝奪的低下層市民的生活處境。

抽空演繹的經濟評論──對最低工資批評的批評

這篇文章初稿五月中時曾投稿香港《蘋果日報》論壇，惜未能刊登；同一個月內該報共出現超過十一篇反對最低工資的社論或評論文章﹝後者由各大學經濟學者撰寫﹞，但未見相反意見文章。該初稿後來於五月廿九日、三十日於《明報》論壇版刊登。

經 過工會及其他民間團體多年來的爭取，及媒體對「可恥工資」個案﹝清潔工月薪低至不足二千五百元﹞的揭發後，行政長官終於宣佈向所有政府部門發出行政指 引，規定政府承辦商須以不低於統計處調查收集的薪金中位數僱用非技術工人。由於新指引並未有法律約束力，並且只局限於政府的外判服務，團體表示將繼續爭取 全港性最低工資的立法。

隨之而來的，卻是在各大報章上排山倒海般反對政府這項所謂「最低工資」的文章。例如一份暢銷報章的社論和評論文章 連日來便不斷重覆主張市場工資反映員工的 生產力，在自由市場僱主相互競爭招聘下，工人根本不可能被「剝削」，反而最低工資將使低技術工人被高技術者取代，失業率在引入最低工資後必然大幅上升云 云。

根據坊間經濟學，工資上升必然導致勞動力需求下降；因此設立最低工資，無疑推高失業率，鐵證如山。實情是否必然如此？經濟合作發展組 織於1998年發表的 就業報告，回顧各國眾多有關最低工資的就業影響的理論文獻和實證研究，得出的結論是各研究者之間「沒有一致的意見」 (註1)：除非最低工資制定在「某個未有指明的」水平之上﹝相對於平均工資來說﹞，否則有關的負面影響一般都很小，甚至不少研究發現最低工資對就業有輕微 的正面影響。


標準市場模型 抽離演繹推論

那麼，最低工資會否「大幅」推高「低技術」工人 的失業率？先以論者最常提到的青年失業問題為例，英國的全國最低工資法於1999年4月1日起實施，但18 歲至24歲的年青人失業率卻由1998年第四季的12.1%持續下降至去年第四季的10.0%。學者David Card 及 Alan Krueger分析美國加州的個體資料，發現加州1988年七月提高最低工資至$4.25美金後，與其他美國州份比較，青少年的工資上升十個百分點，就業 率反而上升十二個百分點，此項研究已成為勞動經濟學的經典(註2)。

國際勞工局1998及1999年的報告分析多個與青年就業有關的因 素，包括青年人口、最低工資、總合需求等，認為最低工資與青年失業的關係未有定論，視乎 最低工資的水平、勞動市場的結構和各國的制度等，但最低工資若與總合需求比較，後者對解釋青年失業遠為重要﹝註3﹞。至於上面提過的經合組織報告，雖然依 然認為增加最低工資對青少年就業有負面影響，但同時也承認這對解釋各國巨大的青少年就業差異意義不大。

此外，根據英國低工資委員會﹝Low Pay Commission﹞本年三月發表的資料顯示，少數族裔和殘疾人士這兩個一向最飽受低工資困擾的組別，自該國最低工資實施以來，就業率均有輕微的增加。

重 溫個別的個案研究結果，不單是由於教科書式的靜態分析忽略最低工資對宏觀經濟的正面作用──例如工人的購買力改善能帶動各行業的職位增長。Card 及 Krueger研究引來學者的激烈辯論，促使更多理論模型的建構和實證研究，但對後人最大的啟發在於指出不少「自由市場」鼓吹者往往只是從抽象的公式出 發，未必經得起事實的考驗，卻不願意反省充滿局限的主流理論假定。例如該兩位學者對新澤西州、賓夕凡尼亞州及德薩斯州快餐業的研究便發現，低工資的勞動市 場往往是買家市場，僱主很大程度主導著工資的制定，適度地提高法定最低工資不但不會造成大量失業，反而可能因為工資的提高，減低企業的職位空缺與員工流 失。

這類對低工資勞動市場本質的﹝再﹞發現，與新古典經濟學派先驗地假定勞動市場必然藉由完全競爭產生「供求均衡」，可謂大相逕庭。


膜拜市場圖騰 漠視血汗勞工

上 述的研究對香港現時有關最低工資的討論有什麼意義？香港不少時下的所謂「經濟評論」，包括一些經濟學者和其他作家的通俗經濟文章，往往只是執著一個教科 書式的「標準」「自由市場」模型，便抽離地進行演繹推論，除了訴諸流行「常識」外，對具體環境的分析卻付之闕如，對現實市場中一些決定報酬而個人又不能控 制的結構性因素──特別是所擁有的權力多寡──完全忽﹝漠﹞視。

若失業是由不適當的工資水平造成，那為何近年本港低工資工種人工不斷減 少，但低學歷人士就業困難並無改善﹖近年本港的一些社會研究經已指出，九十年代香港 的勞動市場已分裂為核心與邊陲的二元化勞動市場 (註4)。「非工業化」形成的結構性失業固然打碎了前製造業勞工的飯碗，泡沫經濟爆破後的大量失業再拉拔僱主的優勢地位，政府的外判政策和資方的經營策略 又使僱傭關係愈趨彈性化，使流入服務業的低學歷工人的職業保障和工作條件每況愈下，「入職」也不再必然是「脫貧」的踏腳石。

在半隔離的低 工資勞動市場裡頭，勞資雙方權力嚴重失衡(註5)，造成資方有大量壓低工人工資的空間，所謂「收入反映個人的技術水平或生產力」論遠離基層民 眾的生活經驗。立法最低工資正正是為了抗衡資方的市場優勢，減少部份無良僱主的剝削，促使所得由資本向貧苦勞工較為公正地再分配。

當然， 香港的勞工團體雖不會像部份經濟學家般跨大最低工資的就業影響，但也不是天真到以為單憑最低工資足以改變所有貧窮家庭的困境。前述的一些英國弱勢組 別在最低工資實施後就業率沒有顯著減少，除了溫和的最低工資水平刺激企業提高生產力﹝如增加對工人的培訓、工人的士氣改善等﹞能抵消增加的成本外，英國政 府亦對長期失業人士採取積極的就業措施，例如津助就業、職位保證、平等機會政策、職業培訓等。在勞資雙方權力懸殊的情況下，設法稍為減輕就業貧窮，只是政 府責無旁貸的第一步，稍後還需要其他勞工法例的改善、職位創造政策和全民性社會保障制度的配合，才能根本地扭轉弱勢社群的不利處境。然而，若不先行立法阻 止低工資工種人工無止境下滑、不是把低薪勞工家庭推入綜援網﹝用公帑補貼私人企業僱主﹞(註 6)，就是讓持續惡化的貧富差距為社會衝突埋下計時炸彈

當 全世界已有超過八十個國家確認最低工資國際公約或設立不同模式的最低工資制度的時候，難道香港人不能堅持一點點起碼的道德標準，仍要任由無形之手製造可 恥的工資水平？本港的血汗勞工的現象有增無減，我們現在是時候放下對自由放任市場圖騰的盲目膜拜，通過真正平等的社會對話開展適合香港的最低工資模式的討 論。


註：
1. OECD, 1998, Employment Outlook, OECD, Paris, p.31.
2. Card, D. and Krueger, A. B., 1995, Myth and Measurement: The New Economics of the Minimum Wage, Princeton University Press, New Jersey. Card 及 Krueger 的研究主要限制在於調查時間離法例修訂太近，不過他們的貢獻在於把「僱主的市場力量」這個備受忽略的議題重新放回最低工資的議程，下詳。
3. Ghellab, Y., 1998, "Minimum Wages and Youth Unemployment", Labour Law and Labour Relations Branch, Action Programme on Youth Unemployment, Labour Law and Labour Relations Branch, International Labour Office, Employment and Training Papers 26, Geneva; 及ILO, 1999, "Employing Youth: Promoting employment-intensive growth", Report for the Interregional Symposium on Strategies to Combat Youth Unemployment and Marginalization, 13-14 December 1999, Geneva.
4. 例如：黃洪、李劍明，2001，困局、排斥與出路：香港「邊緣勞工」質性研究，香港樂施會。
5. 有關原因包括：缺乏就業機會﹝如工廠北移、年齡歧視﹞、地域流動受阻﹝如婦女往往須兼顧家庭照顧工作﹞、資訊缺乏、搜查成本高昂、家人挨餓、工會又無權集體談判......
6. 《成報》，「基層空缺雖增人工僅三四千 低薪領綜援個案續增」，2004年6月7日，香港。

市區重建，誰的重建？

(本文原載《星島日報》，1997年1月6日)

近日傳媒又再報導有關市區重建的事件。 事緣政府宣佈引用收回官地條例協助土地發展公司收回旺角七街、灣仔太源街和油麻地雲南里等市區重建地區產業權。然而，從幾乎無日無之由土發、房屋協會、財 團或私人發展商所進行的舊樓/區重建計劃的數量看來，是次事件其實只是冰山一角。

舊區重建集中於市區裏較為破舊和環境惡劣的地區，區內的樓宇多屬戰前後舊樓。八十年代以前的本地市區重建計劃，無論是由房協或私人發展商所推行 的，規模都是較小的。踏入八十年代，由於經濟結構轉型和中上收入人士增加，優質市區商業樓宇和住宅的需求大幅上升，財團便希望在高漲的市區房地產市場興建 更多樓宇。又由於除了政府是最大的地主外，幾個大財團漸漸控制了香港可供發展的大部份土地，兩者的壟斷性定價（加上海內外投機者的抄賣）令市區地價和房地 產價格不斷被推高，政府和財團成為最大的受益者。因為這些原因，政府便鼓勵私人發展商重新發展舊區，並透過八七年根據法例成立、以自負營虧方式運作的土地 發展公司引入財團資本，為資本家尋覓有升值潛力的舊區，必要時配以「尚方寶劍」----收回官地條例----的行駛，「有效率」地執行促進「整體利益」的 都會計劃「神聖任務」。

市區重建製造各種問題

在此種大規模重建計劃進行的同時，也是舊區原居民惡夢的開始。小業主們或許還可以與土發/房協/私人 發展商有限度的討價還價，但租客卻往往只能被動的接受各種補償方案。這些方案又往往有太多使人不滿意的地方，例如安置單位內外的設施貧乏和規限過多、單位 離原區太遠（甚至到了新市鎮）、（「特惠」）現金津貼太少無法負擔私人樓宇的昂貴租金等，這些不足幾乎已變為公認的常識。

當然，單由私人發展商進行的市區重建是不會為租客提供任何安置的。租客只能獲得有限的法定賠償（並需要和單位內所有房東和租戶攤分），繼續在原區 另覓廉價床位/寓所，惜這類宿位又因重建致供應減少、需求增加而租金大增，也難保他/她們不會面對下一次重建的壓力，成為一個被踼來踼去的「人球」。 或者這些被踢走的租客被迫因而搬離原區，令其生活方式和社區關係一樣大受影響。那些居住於偕建單位（例如天台、閣樓和梯間等）的人士，更由於缺乏合法資 格，往往得不到任何補償。

想想住在舊區的各種租客很多時都是社會上最貧窮和最缺乏自我保護能力的人，他們竟在重建過程中失去住屋、原有的生活方式和尊嚴，這樣的慘 事發生在官方號稱能改善市民（誰?）生活質素的都會計劃中豈不是一個大笑話。為中上階級提供美倫美奐的優質樓宇和居住環境，但卻任由低收入人士忍受生活水 平的停留甚至倒退，這樣的「士紳化」（gentrification）所引致的住屋轉移不知算不算是種制度性歧視？

在此種情況下，原居民進行抗爭是十分自然的事。他們過去往往組織起來，向土發/房協/私人發展商爭取較合理的安置和/或賠償。社區組織者 的介入，加上傳媒（偶然間）的廣泛報導，又的確曾給予當局和發展商一定的壓力，迫使其改變各項補償條件。為了吸納反對的聲音，土發更於九三年決定資助一些 志願機構的專業社工隊向受影響居民提供各種個案工作服務，例如解釋重建程序、轉介、心理輔導、解決家庭糾紛、向土發反映居民的不滿等，從工作隊的目標評估 看來亦取得一定的成效。

居民被界定為被動客體

然而，在居民的需要逐漸被知識進一步再界定的同時，市區重建計劃由上而下的不平等權力關係卻越發得 不到輿論的應有關注。「市區重建」的「問題」和「解決方法」，竟慢慢地被建構為等同於「（妥善的）賠償和安置」，各類價值選擇（如：為誰重建？誰決定重建 後的社區內涵？應如何保護環境？）竟被壓縮為對有關所謂「公眾利益」的單一化論述的絕對崇拜。原來從一開始，受影響的居民在全個城市規劃/都會計劃/市區 重建中的身份，均被定性成是有待被馴服（勸服、制服、征服）的客體他者，其獨特性可以在「公眾利益」的名義下被淹沒和犧牲！

無論是土地發展公司條例或是城市規劃條例，均沒有清楚界定「公眾利益」一詞語，若在實踐上有關市區重建的組織又是由非民主方式產生（例如規劃委員會和土地發展公司）， 便有無盡的空間讓權力/資本集團以「正當理由」去剝削舊區居民和環境。過去幾十年香港政府便是以此堂皇籍口運用「適當」暴力去清拆木屋，以便空出大量市區土地讓資本家進行工商業發展，並透過新市鎮公共房屋計劃遷移大量廉價勞動人口，及令荒蕪的土地得以升值。 自八十年代開始的市區重建計劃進行至今，「公眾利益」的迷思也不斷地被試圖掩蓋著政府和財團的官商勾結、而舊區居民非但完全被剝奪了參與重建計劃的權利，其生活質素（例如居住、就業機會和鄰舍關係）又往往下降這個事實。

從這個角度觀之，社區組織者在重建計劃的（較後階段）介入，往往眼見重建計劃已經被拍板，在無法改變現實的情況下，只能被動的與居民一起處 理被硬生生製造出來的賠償和安置問題，被迫扮演一個補鑊者的角色，無奈地協助再生產市區重建的強勢邏輯。而一些完全摒棄集體行動的（被官方認可的）個案工 作手法，更可能無意間合理化了不平等的權力關係，並把政治經濟問題還原為個人適應問題。

建立公義的重建原則

目前市區重建的最大得益者，往往是政府和財團，但各種社會成本卻集中在舊區原居民身上， 如此的利益/成本分配，並不符合公義的原則。 我們極度需耍一些道德指引，讓整個市區重建得以在民間社會的公共空間受到理性的檢視，並藉此抗衡目前的經濟霸權（包括增長主義、擴張意識等）及糾正將人和環境貶為被支配物的不道德「發展」觀。

黎安國博士曾提到，合符公義的土地使用，必須令到每一個受影響的市民，有最大參與制定有關發展大計的權利和機會；他們理應可以在選擇維持原本的生活方式之餘，也能享有因房屋、社區服務設施等的改善帶來的福利，並活在一個自然生態得到保護的環境裏。 以此原則反省觀照，目前的市區重建起碼需要進行以下的根本性改革：

一、 必須確認舊區居民有發展計劃的決定權。 市區重建的最終問責對象，必須是舊區居民， 而不是任何的資本。所以，居民的意願、需要和各種生活習慣，是任何重建計劃的最重要考慮。 因而從一開始，當局就應設立各種法定途徑， 讓居民直接參與(輔以知識、資訊、技巧、財政上等協助)與計劃有關的各種決策、執行和評估事宜。目前由各法定機構和發展商所聘請的規劃人員，往往鮮有實地調查居民的需要，只以各種專業技術部署重建細則。 此種「工具理性」的作風，除了成為一種為權力/資本集團服務的意識形態外，並不能為舊區居民謀取應有的福利。

二、當然，若任何改革不涉及政經結構的改變，「參與」只會淪為空泛的口號，甚至成為增加制度認受性的工具。政府和公共組織進行體制上的民主改革、從速檢討土地、房屋和規劃政策等， 還是常常有效的老生常談。