預算制定 公民有權參與

keywords: 財政預算

﹝本文原載《蘋果日報》, 2001-12-10 。(原名： 「公民有權參與預算制訂」) ﹞

對政府的財政狀況不斷公開作出警告的同時，新任財政司司長向各政黨進行來年度財政預算案的收入建議諮詢。本文的目的是討論香港特區政府成立而來的財政預算 過程，並且從國際間近年強調的財政透明度和公民參與的角度去評價整個過程的流弊。

過去數十年來，在殖民地政府高度集權和科層化結構下，政治權力不成比例地高度集中於中央，財政大權一直由少數人士如財政司和財政科高級官員所壟斷。這種決策方式隨著舊殖民管治的終結應該有所改變。

預算所包含的不只是政府的一項宣言，更是最基本的公共政策制定。公民的觀點是否能在財政預算的編制過程得到決策者的充分考慮，是經濟政策民主化的具體指 標。可惜，在目前高度行政主導的政制下，特區政府的預算制訂的仍舊未能開放讓市民有效地去參與，將預算制訂與公眾近年對財政分配的要求劃上一道鴻溝。


缺乏透明度的預算框框


財政司司長及其他高級官員，組成了掌管公共資源分配大權的官僚精英。這個小組以閉門會議的方式，在財政預算案發表前多時，經已決定來年的財政預算策略和政 府開支的優先次序。例如，在經常開支方面，來年政府可用以推行新措施的未定用途款項，便經已受到在財政預算策略所設下的容許增長率所限制。但是這些財政預 算策略及政府開支優先次序的篩選準則及其合理性，卻從未在預算草擬過程中公開讓市民討論，只在財政司司長提交預算案予立法會時才讓公眾知曉。雖然預算會詳 細列出總目下各政府部門的分目開支，財政司司長亦會照例在預算案演詞中宣讀所採取的財政策略，但屆時公眾已難以挑戰經歷差不多整年時間才制定出來的預算案 其背後的框框。這種缺乏透明度的預算制定方式，大大地規限了公眾檢視社會發展的目標與財政分配格局的關係可能性。


立法會淪為橡皮圖章


公民透過民選議會，可以間接控制政府的運作，這是支持代議政體者所普遍認同的。在預算案的草擬階段中，財政政司長會於每年大約七月至八月及十月至十一月期 間接見立法會議員，分別收集對開支及收入建議的意見。庫務局局長會於財政預算案發表後致函議員，解釋對建議的安排，但這些解釋只是重申政府的施政方針，並 沒有保證建議受決策者認真考慮和交待。

雖然憲制上香港立法會擁有批准政府開支的極大權力，但實際上立法會卻往往不能運用這項能夠制衡行政機關的財政監督權。立法會的權力主要受到以下多方面的限 制：組成方式的保守性﹝就算到第三屆立法會，分區直接選舉的議員亦只增至30人﹞、分組投票機制，及規定議員只能提出削減開支動議，不可提出任何可導致政 府開支增加的修正案的規定。換言之，當行政主導的集權體制主導了預算的編制時，公民透過對議員和政黨的監察以圖修正公共預算的能力，又因立法機關權力受到 重重制肘而變得甚為薄弱。


沒有公民參與，何來公信力


事實上，香港市民在預算過程的參與極為有限。除了在財政預算案的草擬過程中，不少專業團體和工商界人士會獲得財政司司長的直接接見外，目前特區政府並沒有 一套劃一的準則去規定諮詢程序，例如諮詢的時間、對象、方法，使市民向預算的決策制訂提供意見和施加影響力。換言之，廣大的市民是完全被排拒於財政預算的 草擬過程之外，對資源的分配和利益的分佈的決策層面沒有獨立的參與空間。就算民意調查機構或媒體在此階段收集民意，市民也不知道政府?頭誰會去留意、分析 和整理民意資料，也不清楚這些民意是否會獲決策者的認真考慮和交待。

現時距離下年度預算案的發表還有四個月，在貧富懸殊、特區政府公信力不斷下挫時，特區政府應該亡羊補牢，採取措施改革過往黑箱作業的預算制度，包括即時展 開公眾諮詢，及提早宣布預算案，增加公眾及立法會財務委員會參與經濟政策的機會，特首更應盡快向公眾交待政制民主化的安排。

微軟壟斷 社會大眾溝通不良

﹝本文原載《蘋果日報》, 2001-10-30 。(編輯打標題為：「檢討資訊政策防壟斷」)﹞

美國司法部於九月表示不會執行去年法官的裁定，將微軟分割為二到三間獨立公司。相信不少微軟的反對者都會失望，認為政府為了托股市出爾反爾。

話 說回頭，把微軟分割的做法，不但不能令那些相信微軟「只是在商言商，富裕者遭人眼紅」的人信服，也模糊了大企業壟斷市場手法的本質。 微軟的錯不在於它的高市場佔有率，更不在於它同時提供作業系統與應用軟體， 而在於它不斷試圖控制資訊交換的界面，以達致排擠競爭者的目的。

當 新版權條例在本年四月實施時，本港不少中小企業叫苦連天，為了守法寧願以高價購回正版視窗及MS Office套裝軟件。是由於Windows系統穩定？相信很多沒額外付錢購買技術支援的用家也有懷疑，但Office必須在這個作業系統上運行卻是事 實。是由於Office的任何功能其他應用軟體也無法代替？恐怕也未必。但由Office軟體產生的文件檔，往往不能由其他功能同樣強大的軟體開啟﹝或者 起碼不能完全讀取﹞，恐怕是其中一個重要原因。


被迫升級封閉軟體

軟 體與軟體之間 需要溝通，用者 與用者需要交換資訊、交換檔案。如果這些資訊交換的管道或界面依循的是公開公有的標準，不由某一軟件商所壟斷，那麼用者就可 以保有選擇軟體及逐步升級的自由。因為就算有日要轉換不同廠牌的軟體，或不想跟風盲目升級現有軟體的版本，既有的或他人傳送過來的檔案也不致無法讀取。這 樣軟體發展者就可以純綷在軟體的質素上作競爭，用家的選擇權利得到更大的保障。

如果新力牌的錄音帶一天只能由新力牌的錄音座和播放器錄音 和播放，更要用上新力牌獨有的接線接駁元件，相信消費者不噓聲四起才怪。可是類似剝奪用者自由的 事件卻在軟體市場每天不斷發生，卻又沒有受到太多的質疑。經典例子就如微軟文書處理軟體 Word 產生封閉的 .doc 檔案格式，連舊版的 Word也無法開啟新版的 .doc 檔﹝如Word 95無法讀取Word 97或Word 2000的檔案﹞，然後微軟可以藉已購新軟體的用者的「自發」勸籲，促使其他用者也升級或購買新版本。


剝奪用者選擇自由

微 軟的利害之處更在於它利用桌上電腦作業系統市場的佔有率和壟大資本儲備作價格戰的強大優勢，令它可以輕易搶攻較弱的市場。它可以「免費」把瀏覽器「整 合」入作業系統內﹝不提供移除選擇﹞，並透過網頁製作軟件對「超文字標記語言」﹝html﹞這個本是公開的語法標準加入只有由該瀏覽器﹝的某個版本﹞才能 閱讀的獨有標籤，誘導網民上網時遇到「最好由微軟牌瀏覽器欣賞此網頁」的訊息時放棄另類瀏覽器程式；在郵件發送程式採用預設特別編碼，令其他信件處理程式 讀到郵件主旨時已出現亂碼；把軟體必要的程式呼叫介面私密化，讓競爭對手在 Windows上面開發運行穩定的產品的時候困難重重；甚至對原是跨平台的程式語言加以修改，讓「以非微軟版程式語言所寫的程式」無法在視窗上執行，令視 窗無須面對在純質素上與其他平台公平競爭的壓力。這些手法的本質和目的都是意圖控制軟體與軟體﹝作業系統或應用程式﹞之間的資訊溝通界面，剝奪用者﹝以至 程式設計員﹞的選擇自由﹝縱使只是部份成功﹞。


美 國司法部放棄分拆微軟是否恰當或許有待商榷，但若不同時採取措施監察微 軟的價格政策，並 規定微軟必須詳細公開過去的檔案格式和應用程式介面，並於將來尊 重公開的通訊協定，讓其他軟體發展者可盡早生產真正兼容的替代產品，就對社會大眾的自由選擇權利沒有交待。香港政府及各公共教育機構應即時檢討其資訊教育 課程是否過份著重學習操作只能在單一作業系統執行、與其他軟體溝通不良的封閉軟體，而不是可靈活組合運用的通用知識和技能。政府亦應停止在各部門網站只提 供格式封閉的檔案類型以供下載，變相強迫市民花錢購買或升級版權私有軟體；積極為中小企業提供能完全支援開放介面的應用軟體的資訊，令這些企業不用受制於 單一公司；檢討版權條例是否以維護「知識產權」之名﹝包括私密的「通訊協定」﹞，作保障壟斷者的利益之實。

本文圖片來自 Graphics from <http://pla-netx.com/linebackn/> 及 and <http://microsoft.toddverbeek.com>。

其他有用資料：

1. "What's So Bad About Microsoft ?" 這篇文章簡明地列舉了微軟的惡劣手段，包括從用家角度：腫脹的軟體( 吞噬硬碟/記憶體空間和處理器時間、製造「過時」電腦﹞、不尊重後向兼容﹝如舊版Word無法讀取新版的doc檔)、沒完沒了的軟(/硬)體升級壓力、慣 開空頭支票、惡待顧客﹝例如Office XP 和 Windows XP的產品啟動/再啟動[product (re-)activation]程序﹞、以卑劣手段掠奪市場﹝ 包括規定廠機商只能預裝微軟產品、以本傷人[經典例子：瀏覽器大戰]﹞、把產品打包成運作 不穩定的「整合」系統後銷售、程式充滿臭蟲和安全漏洞； 從技術觀點：封閉界面﹝如MS Office的檔案格式﹞、破壞既有公開標準﹝對象包括跨平台程式語言Java、伺服器與客戶端之間的通訊協定Kerberos、Web文件語法標準 HTML等等﹞、 缺乏創新﹝最常用手法─ 收購別人的成果﹞；以及 從社會的角度：公然欺騙﹝例如硬要說如瀏覽器是作業系統不可分割的一部份云云﹞ 。﹝請讀者閱讀原文─本段部份超連結為筆者所作出的的補充﹞

2. 筆者不贊成用者以翻版或解碼版軟件作為「抵制」微軟的主要手段。雖然這是能使微軟利益稍為受損的方法，但當一天我們仍只是使用微軟產品， 就算是翻版也好，恐怕長遠來說也是強化了微軟的壟斷。當IE於市場佔有率過大半時， 微軟才能有持無恐的透過Frontpage 和Word等微軟產品產生有獨有標籤/語法錯誤的html 檔，使其他本來支援公開HTML標準的另類瀏覽器讀到走樣的網頁；才放膽在新版 Internet Explorer 放棄支援 Java 和 Apple QuickTime﹝除非用者下載Plug-in；雖然筆者不主張網頁設計者依賴Java特效)； 甚至在MSN 網站拒絕非IE使用者登入﹝ 蘋果日報，2001年10月28日﹞。 過去本港不少中小企業沾沾自喜使用「翻版」的Office，卻又不斷輸出其他應用程式讀取不到文件檔，一旦新版權條 例實施，才醒覺到只能高價購回正版的微軟產品去讀取回過往龐大的檔案庫。正如筆者在本文指出，MS壟斷手法的核心，是希望控制所有資訊交換介面，製造MS 產品之間的兼容，製造與其他牌子產品的不相容。因此，市民愈用得多MS產品，其他牌子產品便越難以競爭──因其他軟體發展者難以取得被MS專利化或私密化 的檔案格式、應用程式介面和通訊協定。因此筆者認為， 真正打擊MS的做法，除了必須從反壟斷法例入手外，用家還應盡量選擇微軟外的產品， 特別是完全支持開放介面的應用程式和平台，不再參與製造人為的溝通障礙。長遠來說或許應換上別個開放式Operating System (如 GNU/Linux)，但現時起碼應為將來作好準備﹝如堅持使用公開的檔案格式、使用跨平台的應用軟體、不升級現有的視窗作業系統﹞。這裡有一個介紹不同類型微軟產品的另類選擇網站，也解答了用家不用微軟時的常見疑難，內容豐富，很值得推薦。


參考資料：

1. 洪朝貴，《維護接駁資訊的權利，消費者自求多福》。

2. Charles Wu, Alternative View of the Microsoft Monopoly.

3. Jim Dennis, Protocols, APIs and File Format Libraries.

4. Dan Goolin, Microsoft's Holy War on Java.

(轉載)廢物焚化不符社區利益

葉佩華 (信報 2001年8月25日)

﹝下文經原作者同意轉載﹞


　　在這個消費主義主導，過度重視包裝的年 代，幾乎每個現代城市都要 面對同一問題，就是如何處理從城市中棄置出來成千上萬噸的廢物。香港目前每天要處理七 千噸家居廢物，全部被送往堆填區掩埋。雖然堆填區的壽命距離現在大概仍有二十年，但因為香港土地資源的嚴重缺乏及堆填區高昂的管理費用，政府極不願意再建 新堆填區。

　　政府於九八年出版了一份減廢綱領，近年亦不斷強調「可持續發展」，宣傳３Ｒ（Reduce, Reuse, Recycle）— 即減少，再用，回收再造；可是政府除了依賴市民自發利用放置社區內的回收桶外，根本沒有任何計劃發展一套有效的廢物循環回收系統。更遺憾的是，政府於去年 撥出九百萬公帑，資助某大財團在屯門進行一個焚化爐研究計劃。此計劃目的是興建一個每天可以焚化多達四千八百噸廢物的巨型焚化爐，來處理全港一半的家居垃 圾。


絕非解決之道


　　焚化爐對環境及人體健康的禍害已是人所共知，其中由焚化爐產生的二 噁英更是臭名遠播。今年五月底各國在斯德哥爾摩簽署了一份消除持久性有機污染物 （Persistent Organic Pollutants）的聯合國公約，直指焚化爐是產生二噁英的主要來源。國際癌病研究組織（lnternational Agency for Research on Cancer）已於九七年把二噁英列為致癌物質。二噁英是非常穩定的化學物質，它長期積聚在沉積物、淤泥及塵埃之中，很難在環境中自然分解。二噁英一經排 放便能隨氣流和水流傳到千里外，它能積聚於動物脂肪的特性令人類可以輕易由食物（如魚類）中吸收；現在全球大部份人體內都含有一定程度的二噁英。

　 　焚化爐不可能是解決廢物問題的方法，原因除了是它對環境及人體健康有嚴重影響外，還有其驚人的建造費和日後昂貴的保養費，除少數富裕國家有足夠的資金 和財力外，一般國家都沒有能力承擔焚化爐帶來的投資風險和財政負擔。世界銀行（World Bank）在去年六月出版了一份《焚化都市固體廢物：決策者指南》，報告開首的第一句已開宗明義經說明焚化爐並非一個解決都市廢物的明智方向：「焚化爐是 處理固體廢物其中一個最昂貴的選擇，它需要經過高度技術訓練的員工及謹慎保養。」


眼不見為乾淨


　 　興建焚化爐的費用以數十億至數百億元計。一九九四年在美國紐約中部鍚拉丘茲，一個每天處理一千噸廢物的焚化爐約需十三億港元的建造費；而九五年在荷蘭 阿姆斯特丹一個每天處理二千噸廢物的焚化爐則需四十六億港元。而大財團計劃在香港興建的巨型焚化爐，據他們自己的估計，只是建造費已高達一百億港元以上。

　 　日本是現今世界上擁有最多焚化爐的國家，經焚化爐所產生的二噁英總釋放量更是全球之冠。日本綠色和平在今年發表了一個有關焚化爐建造費的調查，結果發 現在過去五年，日本納稅人每年平均要支付相等於三百九十億至五百五十億港元，在焚化爐建造費及改善舊式焚化爐的過濾污染物設施上。

　　焚 化爐「賴以為生」主要是可焚化廢物的數量。歐洲有不少焚化爐千方百計從不同的途徑吸納廢物，以維持利潤及成本。既然焚化爐的成本如此高昂，大多數營 運焚化爐的公司都會與政府簽署長期合約，保證未來二十年甚至三十年有一定數量的廢棄物供應給焚化爐燃燒。所以就算屆時廢物的數量減少，社區仍可能要支付昂 貴而不合理的焚化費用。正因為無論如何都要支付這樣的一筆款項，社區自然缺乏減少生產廢物的動力。

　　另外，動輒數百億的龐大建造費意味社區一旦投資在焚化爐上，便沒有資源發展其他處理廢物的系統或設施，例如回收和循環再造工業。事實上焚化爐提供的所謂解決方法，只是「眼不見為乾淨」。

　　焚化爐彷如一個黑洞，將原本有回收價值的可再造物燒毀之餘，連同所有社區資源都吸乾，明顯與現在世界各國強調的「可持續發展」方向背道而馳。

　 　相比之下，回收及循環再造不僅能有效善用地球的有限資源，更能為社區帶來經濟效益和創造更多就業機會。美國紐約的大自然系統生物中心於一九九六年在北 美洲五大湖區，調查要消除從焚燒過程產生二噁英的產生的花費和利潤。結果發現，若以回收方案取代焚化爐，該區每年可節省五億三千萬美元。另外，一個由西班 牙綠色和平發表的研究發現百分之七十二點八的都市廢物是可以回收的，廢物焚化的開支是每公噸六千比塞塔（西班牙貨幣），比起用回收方式處理同樣重量廢物的 足足高出三倍價錢。在創造就業機會方面，根據看守世界協會（World Watch Institute）一九九一年的報告計算出，每一百萬噸廢物如以回收的處理方式可製造比焚化爐多四至五倍的職位。


政府必須面對問題


　 　當然，回收、循環再造並不是廢物減量的唯一答案，也不應該是社會發展最終方向。我們要思考的第一個問題是：在這個鼓吹消費的年代如何抗衡過量的購物， 如何減少不必要的包裝？如何鼓勵生產商製造耐用及可修復的產品？這些問題是任何一個公民都應該思考的，亦是任何一個有長遠眼光、有智慧的政府必須回答的問 題。

醫療改革，誰的改革？

(本文原載《香港經濟日報》, 2000-12-28。(編輯打標題為: 「醫療改革 政府卸責」))

任何一種醫療融資的安排，均對社會整體醫療服務的分配、以至市民的身心發展有著深遠的影響。因此，社會公義應該是公共醫療融資改革的首要指導原則，不能簡 單地因為減輕政府的財政負擔而被拋諸腦後。可惜，近日政府提出的醫療改革諮詢文件的建議，卻與這個顯明的道理背道而馳。

當傳媒逐漸披露強積金未能為屬大多數的低薪人士或其他邊緣社群提供最低度合理的退休保障時，政府卻提出推行強制性醫療儲蓄的建議。這即時引來輿論嘩然，主 要批評加劇市民的供款壓力。然而，筆者認為較為完整的批評，應該檢視這些建議的資源分配效應，甚至解構政府設下的議程範圍，才能開展出對醫療融資問題的另 類思考。

用者自付借屍還魂

儘管較早前根據哈佛報告委託港大進行的調查顯示，香港低收入住戶的健康和長期病患狀況遠比高收入者嚴重，顯示疾病問題與社會結構有關，強制式醫療儲蓄計劃 的假設，是疾病是由個人的生活方式所造成，因此醫療費用應該由個人去負責，計劃亦不會設有由社會大眾分擔風險的效應。除了引入「頤康保障戶口」，政府亦表 示會繼續研究強制市民向私營保險公司購買長期護理保險的安排。亦即是說，個人在生病的時候，只應或只能依靠自己儲蓄。這對中下入息的家庭自然十分不利，因 為就算他/她們能在高失業率下持續供款，職業結構的限制也使他/她們的儲蓄能力偏低，並易受到私營保險公司的排斥。當然政府亦明白此點，因此強調會為這些 人士提供最後援助，以應付根據類似現時撒瑪利亞基金的機制成立的新醫療收費制度。最諷刺的是，苛刻的入息及資產審查準則、須要按每次醫療需要而提出申請豁 免的規定等，都是病人組織多年以來曾對該基金制度的批評，認為是醫療逐項收費、用者自付政策的借屍還魂，今天卻可能成為醫療改革的憑藉。

這種種做法除了繼強積金後再次保障金融和保險業的利潤外，對市民最重要的訊息恐怕是政府把對醫療照顧和護理的責任推卸到個人及家庭身上，廉價、高質素、按 需要分配而不帶有歧視的公營健康醫護服務日後可能不再是全民的基本權利，卻淪為對被充滿權力不對等的審核/豁免程序「認可」的赤貧人士的施惠和救濟。而在 貧窮線上下的勞動階層，不但可能被充滿標籤性的審查制度阻嚇享用社會服務，更恐怕需要承擔昂貴的醫療和護理費用。

建構「依賴人口」危機

政府認為改革勢在必行，指現時「醫療成本不斷上漲，對醫護制度造成沉重的壓力」，主要原因是「人口老化」。然而，外國(例如瑞典)的經驗顯示，人口老化不 一定造成醫療開支大幅度上升。其中一個關鍵是政府發展以社區為本的基層健康醫護服務，以滿足市民在保健和護理方面的需要。撇開此點，香港的公共醫療支出長 期維持本地生產總值的一個極低比例﹝現時約為2.5%﹞，比起歐美許多所謂先進國家的5%至7%少超過一至二倍，但香港超過九成以上的醫院服務是由公共醫 療部門提供，健康指標亦位處世界前列，可見這個系統的效率倒是不差，政府對醫療融資問題的嚴重性恐怕有誇大失實之嫌，亦始終未有清楚交待為何不能維持融資 以稅收為主的象徵式收費的公營醫療制度。究竟是政府不能維持這個制度，還是不願意去維持？

就算公營醫療出現「負荷」，政府也沒有解釋為何不採納勞工團體就哈佛報告公開提出的反建議，例如引入更為公平的累進利得稅制、壓抑醫管局和醫院高層行政和 管理人員的巨額薪酬和附帶福利、改善工人工時過長、工作過勞和環境污染等。似乎政府一開始便以體制中的既得利益者利益為隱蔽前題，先驗地框劃出政府開支的 上限，然後是多番重覆各年齡組別的利益對立。例如指年長者「令年輕一代承受沉重的財政負擔」、「導致其他同樣重要的公共項目，例如教育、福利、基建等方面 的撥款相應減少」等等，在在投射出一種「老人 = 依賴者」的負面刻板定型。這種想像明顯忽略現實上「老人」之異質性甚巨的特色，以至造成勞工階層和家庭主婦在退休前後「必須依賴」公營醫療部門的社會和制 度性成因。這些成因包括較其他階層有更多機會受到工業意外和職業傷病的打擊，又或是缺乏資源去應付各種長期病患﹝包括公害病﹞的風險。

令人遺憾的是，在這些不願反省「跨代性契約」在香港這個主流文化越發短視和功利之社會的重要意義的「改革」文件中，年長者/中下階層/婦女再次成為資源分配不公的代罪羔羊。這難道不是經常聲稱要「尊重」年長者的特區政府的偽善麼？