「新」預算指引，新黑暗時代

keywords: 財政預算

(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-26。(編輯打標題為: 「化解財赤 不要再喊「狼來了」) )

早 前不斷傳出新任財政司司長會修正過往政府沿用的「積極不干預政策」，採取新穎的政策規劃，在經濟低迷和失業嚴重的情況下，推動香港的社會經濟穩步發展。可 惜，從下年度財政預算案反映的財政策略所見，政府不但沒有放棄自殖民地時期承襲過來的、重視財政穩定、不重視社經發展的理財哲學，還為以後幾年大幅度緊縮 財政的黑暗時代揭幕，對社會經濟和民生恐怕將做成極度不良的影響。.

《基本法》規定特區財政應量入為出、 開支與本地產值相適應及實行低稅政策等，已透過財政憲法的形式限制公共預算改善所得分配和穩定經濟波動。前財政政司司長曾蔭權在1998/99更提出財政 儲備新準則，把財儲適度水平與政府開支及M1貨幣供應額掛勾，為公共財政的功能增添多一重關卡。梁錦松雖然放寬財政儲備準則，由過往18月減至12個月政 府開支，但為了趕及在2006/07年達致帳目收支平衡，卻同時收緊了對《基本法》的詮釋，增加財政預算指引，包括為政府開支設立兩個現 金上限(cash limit)，其一是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致，其二是首次清楚訂明﹝但無提出理據﹞公共開支佔本地產值不可超過20%。﹝有關公營部門上限的問題請參考筆者2月19日發表的文章﹞

現金上限 多重關卡

現 時相關的財政指引是控制政府開支的實質增長，使其與經濟的實質增長一致。這項由前財政司彭勵治於1986/97 預算案提出的中期預測準則，雖經常被民間團體批評容許政府開支的增幅過少，不足以刺激經濟及改善民生，但其好處是較能維持政府實質撥款和服務的穩定，毋須 像1980年代初經濟不景氣時緊縮財政，增加經濟衰退的深度。

梁錦松明顯採納較早前「檢討公共財政專責小組」報告﹝下稱「檢討報告」﹞的觀點，認為政府開支與整體經濟的價格變動差距，是導致結構性赤字的重要因素，因此同時控制以實質和現金價格計算的政府開支增長。這或許是解決結構性赤字的一個方法，但所設立的現金上限是否現實卻是另一回事。尤其是倘若估計出來的經濟趨勢增長假設偏低，又硬性規定政府名義開支不得超逾本地產值的名義增長，則意味著政府有可能需要為彌補內外部通漲而削減政府和資助機構員工的薪酬或減少公共服務的實際供應量﹝有關結構赤字的原因，請參考筆者2月21日發表的文章﹞。

根 據下年度財政預算，由2003/04至2006/07年度的政府開支增長，以現金價格計算，每年平均只能為1%即約24億元。若與原來計劃﹝「檢討報告」 估計﹞比較，這等於在公務員及資助機構人員薪酬削減4.75%以外，每年開支平均額外削減272億元，這筆巨款足以擴展教育、個人及家庭服務、基礎建設及 環境項目合共兩成規模。

24億元的名義撥款，扣除因老年貧窮和失業惡化而增加的綜援開支後更所餘無幾﹝2002/03的社會保障撥款便較2001/02修訂預算增加17億元﹞。這只會加劇各政策項目互相爭奪資源的趨勢。若扣除0.4%本地產值平減物價指數和+0.8%政府開支平減物價指數﹝「檢討報告」採用的預測參數﹞，實質增長更可能演變為負二十點子，即政府需要削減既有服務。

當 然政府亦稱透過新一輪的資源增值和削減公務員薪酬等措施，在削減編制下竟然能維持政府實質開支為年均1.5%。姑勿論這是否可行，就算如此仍然低於同期 的經濟實質增長達50%，並將創下了自八十年代中期以來政府各基本工程項目和社會服務增長的最低紀錄。財政資源如此不足，恐怕將無法支援社會經濟發展的需 要及舒緩各種社會問題。

最 調刺的是，預算案談及若能促進「本土經濟」發展，可以創造更多就業機會，但卻沒有就如何加強佔本地產值六成的私人消費的作用多加著墨，反而在普羅收入下 降、有效需求不振時連基層公務員的薪酬也要削減，有可能觸發新一輪的企業減薪浪潮﹝已有僱主團體代表承認私人機構會跟隨港府的薪酬調整幅度，見蘋果日報3 月7日﹞，進一步打擊私人購買力以至本土經濟的發展。

理財策略 不切實際

除 了為在將來大幅縮減政府開支埋下伏線外，新財政預算案雖然在部份稅收和收費項目有所寬減，但同時暗示政府在日後將採取其他收入措施以填補為達致收支平衡的 差額約每年97億元。除了出售政府資產外，這些措施包括削減薪俸稅個人免稅額、調高差餉徵收率、研究足球博彩稅及商品服務稅等，這些項目的爭議性甚大，其 中如調高差餉徵收率和徵收商品及服務稅的結果是增大間接稅佔稅收的比重，雖然有利於穩定政府的財政來源，但由於間接稅的累退本質，不但不像直接稅般利於穩 定穩定經濟波動，更會加劇貧富懸殊。最可惜的是，政府在強調限制預算赤字時經常滑坡為開支面的控制，就算論及收入面時亦只重視差額的填補，不談基本的稅制公平﹝對稅基檢討報告的批評，這參考筆者去年發表的文章﹞。

或許，政府可以因應社會經濟發展的實際需要規劃每年部門開支的實質增長，並以較寬鬆及務實的公營部門上限規範當年的名義開支；減 少浪費和資源錯配﹝例如減緩或減少基建的規模─每年承擔額高達300億─如是否應削減部份對經濟發展無大貢獻、甚至可能帶來大量噪音及空氣污染物的高速幹 道項目？﹞；壓抑公營部門和資助機構高層管理人員的巨額薪酬和職業福利﹝目前政府及資助機構首長級及高級人員薪津估計佔整體薪津高達3成，即每減低1% 約能節省3.9億 ﹞；研究從現時僱主的強積金供款中，抽調部份成立普遍國家採用、以社會保險為原則的退休保障制度的可行性，以彌補強積金的保障不足和減少老年綜援和高齡津 貼的開支﹝每年支出超過130億；另外關於「人口老化」與「醫療負荷」的問題，請讀者參考這篇文章﹞，及藉年長者的消費帶活本土經濟﹝註 1﹞；逐步引入累進利得稅制和優化現時的薪酬稅結構，減輕中小企業和中產階級的負擔，使體制中得益最大者承擔更多的社會責任；在可能較現時稍高的經營開支和收入、但也較高的社會發展水平上，致力於中期達致收支平衡。這視野確實需要政策制訂者「無畏更無懼」(註 2) 的勇氣。

註 1： 謝謝勞工工作者聯合陣線提醒這個觀點。
註 2： 財政司長長提到的歌曲「獅子山下」的部份歌詞。

削減公共開支 政府火上加油

keywords: 財政預算

(本文原載《香港經濟日報》, 2002-02-21。﹝原名：公共開支大減 社會矛盾加深))

儘管並非所有的社會政策均能促進社會福祉，但無可疑問地，社會服務的發展─以至社會發展本身─很大程度上依賴公共資源的適當投入，因此公共開支關乎民生。 任何削減公共開支的計劃，在實施前都應該經過深入的分析，特別是對普羅市民生活質素的影響，這樣才符合社會公義的要求。

繼早前傳出新任財政司司長，在當前政府的三千多億元財政儲備﹝遠超1998年提出的一年政府開支水平的下限﹞的情況下，仍會在下月宣佈的財政預算案內，為 解決財政赤字而減少社會服務後，本星期一又再傳出財爺會採納財金界建議，把公營部門相對體積由目前佔本地生產總值的23%，大幅拉低至20%，在中期甚至 壓低至18%，即回復到九十年代中的水平。若削減3%，即意味著政府每年削減近400億元的開支。

開支不應武斷設限

公營部門相對體積是香港政府除了在進行中期預測時採取的幾項財政預算準則以外，與開支增長有關的最重要指標。香港政府雖一直強調小政府，但前財政司夏鼎基 在 1981/82年預算案辯論中曾指「明確地界定公營部門相對體積的最高極限」是「機械化的方式」，他關注更多的是公共開支與本地生產總值的相對增長，而不 是某個武斷的限額。香港現時的有關比例雖達23%(最新修訂數字為21.7%)，但仍遠低一般經合組織國家的30%-50%的水平。

公營部門相對體積的概念雖然看似簡單，但其實涉及不少具爭論性的地方。有關數字經常被人當作是公營部門「排擠」私營部門的「證據」，但在操作計算上卻包括 政府向私人部門購買的貨物和勞務價值，亦包括一般不計算在本地生產總值內的公共移轉支付﹝例如老人綜援、提供予企業和個人的貸款等﹞；而營運基金和房屋委 員會由於是以自負盈虧或自給自足的方式運作，把它們的開支全數計算在內也是值得商榷的做法。

應記取阿根廷動亂教訓

由於公營部門多屬勞動密集行業，公共開支各組成部份用以計算實質增長的物價指數，多高於本地生產總值的平減物價指數，所以除非公共開支與本地總產值有相若 的累積增長率，否則難保公營部門相對體積不會增大的印象；在經濟不景氣期間，各國政府採取擴大內需的積極財政政策，也會使此比例增大。去年度本港的政府開 支被大力壓抑﹝預算實質增長只有2.5%﹞，公營部門相對體積仍然上升，主因顯然是經濟萎縮，而不是某些論者所指的「社會保障開支失控」。

雖然本港商界常指公營部門的比例若超過20%時便會擠掉私營部門的投資，但香港政府發行公債的準則一向十分嚴格，在制度上亦減少了發鈔融通赤字的機會，導 致此說法通常所假設的「擠出效應」(crowding-out effect) 可能性甚微。而且亦有理論指出在經濟困難時期政府的反循環支出能藉著改善企業的營利前景﹝如政府所投資的社會基礎設施、增加市民消費力的所得保障政策等﹞ 帶動私人投資。若在貧富懸殊嚴重、社會經濟信心動搖之時大幅削減公共開支，會進一步挫傷社會的有效需求，加劇經濟衰退的深度，造成更大的惡性循環。阿根廷 在國際貨幣基金會的壓力下在區域經濟不景氣時緊縮財政，終釀成嚴重的社會動亂的教訓應引以為鑑。可惜一般論者不理會香港具體的社會經濟狀況，便簡單地以一 個百分比為理據。

社會 vs 經濟政策之二元對立

或者，所謂關注「公營部門」過大，其實投射出來的是某種對社會政策的建構。這種想像把社會政策的範圍縮窄為一些專為窮人而設的福利服務，以為就是從富人的 口袋裡拿取金錢，替經濟成長帶來負擔，因此必須引進預算規範(budget discipline)。姑勿論政府意圖把公共開支壓縮回金融風暴前的水平，是否意味著對房地產帶動經濟的發展模式的緬懷，但社會政策從屬於經濟發展，也 反映政府一方面過份高估市場經濟對解決貧窮問題和帶來社會發展的能力 (歷年人口普查顯示香港的所得分配在經濟高峰期時尚且不斷惡化 )，忽略同時存在的經濟政策﹝如欠缺垂直公平的稅制、不合理的工資政策和縱容房地產壟斷等﹞對貧富懸殊的塑造和社會民生的影響，另一方面低估社會服務﹝如 教育、醫護、公營房屋、勞工、環保等﹞ 對促進個人以至社會經濟發展的積極貢獻。

中下層將成受害者

只可惜在這種講求開支控制和預算平衡卻又不重視社會發展的理財哲學下，缺乏政治權力的中下階層─而不是賺取高薪厚祿的公共機構高層行政人員和在置業貸款計 劃中直接受惠的地產商人─恐怕將成為最大的受害對象。兩年前的削減綜援金額，以女性為主的單親家庭成為泡沫經濟崩潰、道德恐慌下的代罪羔羊；去年房屋開支 預算大減三成，更令弱勢社群互相面對著更激烈的住屋資源競爭。現時就有建議謂為了大幅減少開支，政府至少要加快服務外判的步伐，根據過往的經驗這無形中製 造更多缺乏職業保障的邊緣勞工。社會開支若成大幅收縮的項目，恐怕只會對香港現時的社會矛盾火上加油。

醫療改革，誰的改革？

(本文原載《香港經濟日報》, 2000-12-28。(編輯打標題為: 「醫療改革 政府卸責」))

任何一種醫療融資的安排，均對社會整體醫療服務的分配、以至市民的身心發展有著深遠的影響。因此，社會公義應該是公共醫療融資改革的首要指導原則，不能簡 單地因為減輕政府的財政負擔而被拋諸腦後。可惜，近日政府提出的醫療改革諮詢文件的建議，卻與這個顯明的道理背道而馳。

當傳媒逐漸披露強積金未能為屬大多數的低薪人士或其他邊緣社群提供最低度合理的退休保障時，政府卻提出推行強制性醫療儲蓄的建議。這即時引來輿論嘩然，主 要批評加劇市民的供款壓力。然而，筆者認為較為完整的批評，應該檢視這些建議的資源分配效應，甚至解構政府設下的議程範圍，才能開展出對醫療融資問題的另 類思考。

用者自付借屍還魂

儘管較早前根據哈佛報告委託港大進行的調查顯示，香港低收入住戶的健康和長期病患狀況遠比高收入者嚴重，顯示疾病問題與社會結構有關，強制式醫療儲蓄計劃 的假設，是疾病是由個人的生活方式所造成，因此醫療費用應該由個人去負責，計劃亦不會設有由社會大眾分擔風險的效應。除了引入「頤康保障戶口」，政府亦表 示會繼續研究強制市民向私營保險公司購買長期護理保險的安排。亦即是說，個人在生病的時候，只應或只能依靠自己儲蓄。這對中下入息的家庭自然十分不利，因 為就算他/她們能在高失業率下持續供款，職業結構的限制也使他/她們的儲蓄能力偏低，並易受到私營保險公司的排斥。當然政府亦明白此點，因此強調會為這些 人士提供最後援助，以應付根據類似現時撒瑪利亞基金的機制成立的新醫療收費制度。最諷刺的是，苛刻的入息及資產審查準則、須要按每次醫療需要而提出申請豁 免的規定等，都是病人組織多年以來曾對該基金制度的批評，認為是醫療逐項收費、用者自付政策的借屍還魂，今天卻可能成為醫療改革的憑藉。

這種種做法除了繼強積金後再次保障金融和保險業的利潤外，對市民最重要的訊息恐怕是政府把對醫療照顧和護理的責任推卸到個人及家庭身上，廉價、高質素、按 需要分配而不帶有歧視的公營健康醫護服務日後可能不再是全民的基本權利，卻淪為對被充滿權力不對等的審核/豁免程序「認可」的赤貧人士的施惠和救濟。而在 貧窮線上下的勞動階層，不但可能被充滿標籤性的審查制度阻嚇享用社會服務，更恐怕需要承擔昂貴的醫療和護理費用。

建構「依賴人口」危機

政府認為改革勢在必行，指現時「醫療成本不斷上漲，對醫護制度造成沉重的壓力」，主要原因是「人口老化」。然而，外國(例如瑞典)的經驗顯示，人口老化不 一定造成醫療開支大幅度上升。其中一個關鍵是政府發展以社區為本的基層健康醫護服務，以滿足市民在保健和護理方面的需要。撇開此點，香港的公共醫療支出長 期維持本地生產總值的一個極低比例﹝現時約為2.5%﹞，比起歐美許多所謂先進國家的5%至7%少超過一至二倍，但香港超過九成以上的醫院服務是由公共醫 療部門提供，健康指標亦位處世界前列，可見這個系統的效率倒是不差，政府對醫療融資問題的嚴重性恐怕有誇大失實之嫌，亦始終未有清楚交待為何不能維持融資 以稅收為主的象徵式收費的公營醫療制度。究竟是政府不能維持這個制度，還是不願意去維持？

就算公營醫療出現「負荷」，政府也沒有解釋為何不採納勞工團體就哈佛報告公開提出的反建議，例如引入更為公平的累進利得稅制、壓抑醫管局和醫院高層行政和 管理人員的巨額薪酬和附帶福利、改善工人工時過長、工作過勞和環境污染等。似乎政府一開始便以體制中的既得利益者利益為隱蔽前題，先驗地框劃出政府開支的 上限，然後是多番重覆各年齡組別的利益對立。例如指年長者「令年輕一代承受沉重的財政負擔」、「導致其他同樣重要的公共項目，例如教育、福利、基建等方面 的撥款相應減少」等等，在在投射出一種「老人 = 依賴者」的負面刻板定型。這種想像明顯忽略現實上「老人」之異質性甚巨的特色，以至造成勞工階層和家庭主婦在退休前後「必須依賴」公營醫療部門的社會和制 度性成因。這些成因包括較其他階層有更多機會受到工業意外和職業傷病的打擊，又或是缺乏資源去應付各種長期病患﹝包括公害病﹞的風險。

令人遺憾的是，在這些不願反省「跨代性契約」在香港這個主流文化越發短視和功利之社會的重要意義的「改革」文件中，年長者/中下階層/婦女再次成為資源分配不公的代罪羔羊。這難道不是經常聲稱要「尊重」年長者的特區政府的偽善麼？